A due mesi dall'entrata a regime del Registro delle Imprese non
ci si può sottrarre alla necessità di fare il punto
sulle performance di questo strumento non solo sotto il profilo
giuridico, ma anche e soprattutto in termini di semplificazione
amministrativa.
Sul versante più propriamente giuridico, la fase sperimentale
finora attraversata ci ha posto di fronte a una realtà
fortemente peculiare in quanto, pur rientrando nell'ambito dell'azione
amministrativa, il Registro delle Imprese presenta contenuti ed
effetti ancorati al diritto privato più che al diritto
pubblico, come d'altra parte testimonia la sua genesi nell'ambito
dei Tribunali.
È infatti noto che la caratteristica principale del Registro
è la forte specializzazione giuridica che - garantendo
una pubblicità con valore legale cioè opponibile
a terzi - consente alla Camera di assolvere una nuova importante
funzione di legittimazione e validazione della realtà economica.
Per quanto riguarda l'aspetto della semplificazione amministrativa,
occorre sottolineare che, se è vero che i risultati ottenuti
e attesi in quest'ambito sono frutto delle esigenze poste dalla
prassi, è altrettanto vero che essi sono stati fortemente
voluti dal legislatore che, "costruendo un Registro Telematico",
ha puntato in modo forte su un percorso di semplificazione.
Queste due anime - la specializzazione giuridica e la semplificazione
amministrativa, destinate a convivere entrambe entro la nuova
realtà del Registro delle Imprese - appaiono però,
a prima vista, in contraddizione. Le esigenze poste dalla specializzazione
giuridica, con tutto il suo approfondimento verticale, sono ad
esempio talmente forti da avere interrotto o, per meglio dire,
sospeso il cammino verso la polifunzionalità, che è
al contrario per sua natura reciproco di orizzontalità
e di generalità.
Proprio per queste caratteristiche del Registro non ci può
essere di molto aiuto neppure un raffronto con realizzazioni di
polifunzionalità già compiute all'estero come il
Centre de Formalité francese, struttura importantissima
sul piano della semplificazione, ma basata su presupposti totalmente
diversi. Esso infatti - configurandosi come sportello di riferimento
per Amministrazioni diverse, alle quali peraltro continua a essere
demandata per intero l'elaborazione amministrativa - nella sostanza
corrisponde a una struttura di brokeraggio, sia pure molto raffinata.
VERSO LO SPORTELLO VIRTUALE
Non credo che sarebbe possibile al punto in cui siamo - e neanche
ci converrebbe - rinunciare a un'operazione giuridica di grande
efficacia, che consente inoltre alle Camere di concludere attualmente
il procedimento amministrativo nel giro di pochi giorni, ma il
cui obiettivo a breve termine (credo entro pochissimi mesi) è
il tempo reale; la rinuncia alla rapidità dell'acquisizione
di un diritto, che poi corrisponde alla rinuncia della certezza
del godimento dello stesso, appare infatti come un prezzo troppo
alto da pagare per ottenere l'introduzione di un sistema di sportello
unico che poteva essere soddisfacente ai tempi del Registro Ditte,
ma non lo è più rispetto alle esigenze poste dal
Registro delle Imprese.
Se il modello di uno sportello unico che funga in buona sostanza
da agenzia (peraltro le agenzie ci sono e l'Ente pubblico è
tenuto ad attenersi al principio di sussidiarietà anziché
a quello di sostituzione) non è dunque più proponibile,
non ci si può peraltro sottrarre all'esigenza diffusa di
semplificazione amministrativa.
La sfida che la Camera di Milano ha deciso di accettare è
pertanto quella di declinare i precetti della semplificazione
secondo schemi diversi e innovativi che esaltino e non comprimano
le peculiarità del Registro. La nuova strada che si sta,
non senza difficoltà, percorrendo consiste nell'abbattimento
delle barriere spaziali e temporali che separano l'utente dallo
sportello.
Relativamente alle barriere temporali, come già ricordato,
ci si sta adoperando per ridurre i tempi di attesa compiendo "tutto"
il procedimento e restituendo il "prodotto" completo
in tempo reale allo sportello. Il cammino in questa direzione
è rapido e vede coinvolto l'intero sistema camerale.
Relativamente all'abbattimento delle barriere spaziali, un primo
progetto, già uscito dalla fase della sperimentazione e
fruibile direttamente da alcune categorie di utenti istituzionali,
è la certificazione a distanza. La valenza di questo servizio
- che consente di estrarre certificati e visure da terminali situati
presso le sedi delle associazioni di categoria e degli enti locali
e collegati alla rete informatica del sistema camerale - sta nel
fatto di aver proseguito sulla strada del decentramento, permettendo
di erogare un servizio in una pluralità di sedi sparse
nel territorio.
A tale proposito è importante anche sottolineare che si
sta ormai ultimando il potenziamento di tutti gli uffici periferici
esistenti nella provincia in modo da rendere anche queste sedi
parte attiva nella realizzazione del Registro delle Imprese e
da portare a compimento il processo di decentramento già
avviato nel passato.
Altre iniziative compiute sul territorio che concorrono all'abbattimento
delle barriere spaziali sono in via di definizione: si tratta
di accordi con le principali Associazioni di categoria in base
ai quali un operatore, oltre a presiedere all'emissione automatica
dei certificati, dovrebbe garantire, presso l'Associazione, la
raccolta intelligente delle denunce relative al Registro per la
trasmissione successiva agli Uffici camerali a cui continua peraltro
a competere l'operazione di accettazione. Inoltre, al fine di
introdurre, accanto ai nuovi sistemi di distribuzione del prodotto
dell'attività anagrafica, cioè il certificato, anche
nuove modalità di ingresso e gestione delle pratiche nel
Registro, sono già stati sperimentati alcuni progetti pilota,
tra cui il più significativo è lo sportello virtuale
per le Imprese. Si tratta di un sistema informatico esperto che
dà all'utenza la possibilità di compilare la modulistica
della Camera ed eventualmente di altri enti, fornendo inoltre
aiuti e guide utili per ogni adempimento ed effettuando direttamente
tutti i controlli di forma.
A tal fine sono in via di definizione degli accordi con l'ufficio
Iva volti a rafforzare le sinergie operative con la Camera.
PROGETTI PER LA POLIFUNZIONALITA'
È però evidente che le nuove frontiere poste a cavallo
tra l'informatica e la telematica necessitano di regole che solo
il legislatore può dettare. Risolvere il problema dell'identificazione
dei mittenti (firma elettronica), dei pagamenti per via telematica
(moneta elettronica) e dei requisiti di sicurezza nelle trasmissioni
diventa infatti sempre più urgente, in quanto la mancanza
di certezza in questi ambiti rischia di rendere deboli sul piano
pratico le innovazioni introdotte. Nonostante i problemi ancora
irrisolti sul piano normativo, le iniziative citate messe in atto
durante l'anno dalla Camera si sono già tradotte nella
fase attuale in reali e significative esperienze di semplificazione.
Benché questi risultati siano già apprezzabili,
non ci sentiamo di rinunciare alla polifunzionalità.
Al momento, la Camera di Milano sta infatti compiendo esperimenti
in tale direzione anche se della polifunzionalità essi
sono solo surrogati, tanto che più che di polifunzionalità
si può parlare di contiguità. È il caso del
Centro Servizi che è stato attivato con il Comune e la
Telecom in Galleria Vittorio Emanuele ove uomini e tecnologie
dei tre Enti erogano servizi informativi e certificativi. Lo stesso
sportello virtuale, cui ho fatto cenno prima, nella misura in
cui contiene la modulistica di vari enti e fornisce istruzioni
di compilazione, assolve a funzioni di natura polifunzionale,
però soltanto informative.
La polifunzionalità in senso proprio è quella che
consente di assolvere in un unico punto, e in tutti i suoi aspetti,
a una funzione amministrativa vera e propria che coinvolga soggetti
istituzionali diversi al di fuori di una semplice contiguità
fisica, di una mera informazione o certificazione. Ciò
presuppone, nell'ambito del Registro, che oltre alla gestione
diretta di tutte le anagrafi camerali, sia realizzabile anche
la gestione contestuale e ottimizzata degli altri adempimenti,
di natura ad esempio previdenziale o fiscale, riguardanti le imprese
e interessanti altri enti (Iva, Inail, Inps ecc.).
Nella fase attuale la Camera percepisce l'esigenza della polifunzionalità
come un debito nei confronti della comunità economica e
si sente impegnata a saldarlo, pur nella consapevolezza che la
piena realizzazione di tale obiettivo presuppone un percorso molto
complesso da condurre congiuntamente su vari fronti - tecnologico,
normativo e culturale - e i cui tempi non saranno presumibilmente
brevissimi.
Senza dubbio, dei tre fronti, è quello tecnologico il più
avanzato in quanto la nuova rete telematica "potenzialmente
senza confini" sarebbe già in grado di garantire i
collegamenti tra le varie Pubbliche amministrazioni.
Esso però non produrrà effetti concreti se non verranno
emanate disposizioni che abilitino gli sportelli camerali all'accettazione
degli atti di altre Pubbliche amministrazioni (la ricezione ufficialmente
registrata costituisce già di per sé attività
amministrativa). La ricchezza delle informazioni contenute nel
Registro non dovrebbe in questo caso essere penalizzante in quanto
proprio la relativa modulistica potrebbe assorbire le esigenze
degli altri enti. L'operazione di iscrizione nel Registro pertanto
potrebbe costituire un'occasione per raccogliere in modo contestuale
e intelligente - possibilmente senza subire aggravi che distolgano
dal tempo reale - gli input amministrativi (denunce) inerenti
altri enti.
Da ultimo, ma forse è il presupposto affinché l'operazione
possa concludersi con successo, è necessario portare a
compimento un processo culturale - peraltro già avviato
- che garantisca la maturazione di una sensibilità condivisa
agli obiettivi della semplificazione e della polifunzionalità
all'interno della Pubblica Amministrazione italiana e che sviluppi
la capacità di coordinamento e la disponibilità
alla collaborazione tra enti diversi.
