Lo sviluppo dei mercati finanziari in Italia è stato accompagnato nel corso dell'ultimo ventennio da un notevole sforzo normativo sia primario che secondario. Tale impegno si è orientato a un disegno della regolamentazione dei mercati che ne ha consentito, e talvolta anticipato, l'evoluzione; allo stesso tempo, peraltro, si sta consolidando una graduale tendenza alla maggiore responsabilizzazione degli operatori e alla "privatizzazione dei mercati", soprattutto con il recente recepimento della cosiddetta direttiva Eurosim. Tali fenomeni sono allo stesso tempo causa ed effetto delle trasformazioni in atto nel mercato finanziario i cui tradizionali segmenti (bancario, mobiliare e assicurativo) tendono progressivamente a sovrapporsi a causa delle sempre più labili distinzioni tra gli strumenti sottostanti; gli intermediari, in forma diretta o indiretta, divengono polifunzionali alla ricerca di fonti reddituali diversificate che consentano loro di resistere alla concorrenza, interna e internazionale. Gli stessi profili regolamentari sono in rapida evoluzione così come il ruolo delle autorità di vigilanza che, originariamente poste a baluardo di ordinamenti sezionali, sono sempre più orientate, dall'indirizzo politico della regolamentazione, a porsi come garanti di obiettivi "orizzontali" rispetto all'identità soggettiva degli intermediari; di più, e di conseguenza, le stesse autorità di vigilanza diventano una componente del più ampio spettro di istituzioni che concorrono a regolamentare l'attività economica. In tal senso la legge comunitaria 1994 coglie l'occasione per chiarire gli obiettivi anche più generali della regolamentazione: trasparenza e correttezza dei comportamenti degli intermediari, tutela degli investitori, stabilità, competitività e buon funzionamento del sistema finanziario, sana e prudente gestione degli intermediari e, infine, non discriminazione tra gli intermediari ammessi allo svolgimento di uno o più servizi di investimento (art. 21, co. 1, lett. f).

LE AUTORITA' INDIPENDENTI NEL SISTEMA ECONOMICO
Nel nostro ordinamento, infatti, sono presenti (e stanno per essere creati) organismi, variamente denominati e con competenze piuttosto eterogenee che a vario titolo svolgono funzioni generali ovvero tecnico-settoriali caratterizzate in generale da una particolare autonomia. Una classificazione degli organismi esistenti è stata elaborata in sede governativa con un documento redatto dal Dipartimento della Funzione pubblica, formalmente fatto proprio dal Governo nella seduta del Consiglio dei Ministri del 26 maggio 1995.
La tassonomia che ne deriva può descriversi come segue. In primo luogo, si individuano autorità per le quali è prevalente la funzione di garanzia di interessi pubblici o collettivi, di derivazione costituzionale. Tra queste si possono annoverare: la Consob e, per alcuni aspetti, la Banca d'Italia, con riferimento all'art. 47 della Costituzione; l'Autorità garante della concorrenza e del mercato, in relazione all'art. 41; il Garante per la radiodiffusione e l'editoria, con riguardo all'art. 21.
In secondo luogo, si identificano agenzie con prevalenti funzioni di regolazione amministrativa di determinati settori della vita economica. Tali istituzioni svolgono prevalentemente compiti di controllo della correttezza dei comportamenti di soggetti pubblici e privati e con esclusione tendenziale di ogni attività di gestione. Il riferimento è per tale fattispecie all'Isvap e alle istituende agenzie di regolamentazione dei servizi di pubblica utilità («organismi indipendenti per la regolarizzazione delle tariffe e il controllo della qualità dei servizi di rilevante interesse pubblico», art. 1-bis, L. 474/1994). Infine, vi sono organismi con funzioni prevalentemente amministrative, preposti a settori eminentemente tecnici, e comunque ben circoscritti, per finalità di indirizzo, coordinamento e vigilanza. Tra essi, per esempio, l'Autorità per l'informatica nella Pubblica amministrazione e ad altre "agenzie" quali l'agenzia per i servizi sanitari o l'agenzia nazionale per la protezione ambientale.
Caratteristica comune di tutti gli organismi così descritti, ma in particolare delle autorità appartenenti al primo gruppo, è l'autonomia dal potere esecutivo, nel rispetto peraltro di una relazione necessaria con il medesimo, che deriva dal citato ruolo di regolazione di un particolare contesto economico.
L'indirizzo politico della regolamentazione non può essere infatti demandato alle stesse autorità indipendenti, in quanto non coerente con la stessa genesi, la natura e la funzione delle medesime: tali figure istituzionali nascono proprio in quanto il legislatore accorda una sfera di prerogative tali da assicurare loro una posizione di particolare indipendenza rispetto al potere politico ed economico, che ne resta comunque la fonte istitutiva. Neppure nell'esperienza statunitense, in cui le Autorità indipendenti rappresenterebbero una sorta di "quarto potere", la cogenza e la trasparenza delle azioni e delle procedure delle stesse sostituisce il controllo politico.
Allo stesso tempo si individuano circostanze che originano dagli attori economici del mercato e che esaltano il ruolo di organismi regolatori indipendenti. Infatti esistono difficoltà degli operatori a risolvere spontaneamente i problemi di inefficienza e instabilità del mercato: la mancanza di un'Autorità pubblica potrebbe indurre tali operatori a ricercare soluzioni di tipo cooperativo che possono confliggere con i tre obiettivi principali della stabilità, della tutela del risparmio e della competitività del sistema.

ARBITRI PER TUTELARE INTERESSI COLLETTIVI
In tal senso, le autorità amministrative indipendenti vengono a configurarsi come "arbitri/mediatori" dotati necessariamente di caratteristiche duali: da un lato, restano di emanazione pubblica in quanto il loro intervento sui mercati realizza la massimizzazione del benessere sociale, non sempre compatibile con la miope visione massimizzante di breve periodo dei singoli operatori.
D'altro canto, l'autorità indipendente non deve essere considerata come espressione diretta del potere politico, poiché anzi, nella sua veste di "arbitro", svolge il ruolo di "scremare" la regolamentazione nelle sue due componenti: quella di indirizzo politico, spettante per definizione all'organismo politico, e quella di "gestione" della regolamentazione, che impropriamente l'organismo pubblico ha esercitato in assenza o supplenza di credibili autorità indipendenti. In questo stesso contesto le autorità indipendenti sono anche i soggetti preposti a prevedere eventuali spazi di autonomia regolamentare a favore degli operatori dei mercati. In sintesi esiste la presenza di un elemento comune per le sopracitate autorità alla quali è stato riconosciuto, seppure in misura diversa, uno specifico grado di indipendenza nei rispetti del potere politico, di quello burocratico e di quello economico. Eppure la forse eccessiva proliferazione delle Authority, le cui competenze sembrano talvolta sovrapporsi, rende il modello autorità amministrativa indipendente non facilmente enucleabile in concreto: si è, infatti, in presenza di organismi "ibridi" che svolgono funzioni di tipo pubblicistico, ma che non sono tipizzabili né in base alla struttura ovvero alla nomina dei vertici, né alle finalità perseguite, né in rapporto alla tipologia di poteri esercitati, né al settore economico-sociale al quale sono preposti, né, infine, alle relazioni che intercorrono con il Parlamento e con il Governo. Un riordinamento teorico, allora, prima che sulla base del diritto positivo, sarebbe necessario al fine di individuare le caratteristiche necessarie affinché un organismo sia effettivamente un'Autorità indipendente: in tale direzione vanno proposte di legge formalizzate dalla più recente dottrina come anche proposte di "costituzionalizzazione" delle autorità del già citato primo livello (Antitrust, Banca d'Italia, Consob e Garante per l'editoria).
Le Autorità indipendenti in senso stretto dovrebbero, quindi, essere solo quelle che svolgono funzioni di disciplina e di protezione di interesse collettivi in settori socialmente rilevanti, garantiti a livello costituzion ale, operando in piena autonomia organizzativa e funzionale e con indipendenza di giudizio e di valutazione. In astratto sul mercato finanziario potrebbero essere sufficienti un'autorità a presidio della stabilità del sistema e della sana e prudente gestione degli intermediari (indipendentemente dalla loro matrice bancaria, mobiliare o assicurativa), un'autorità a tutela del corretto funzionamento del sistema e della trasparenza e regolarità dei comportamenti di tutti gli intermediari (di nuovo senza distinzioni soggettive) e, infine, l'autorità che presidia la competitività dell'intero sistema economico a tutela della concorrenza tra gli intermediari stessi.

LA "QUINTA CONSOB" QUALE AUTORITA' INDIPENDENTE
In questo contesto la Consob presenta caratteristiche in parte omogenee e in parte peculiari rispetto alle altre autorità.
L'identità e il ruolo della Consob si sono notevolmente evoluti nel ventennio trascorso dalla data delle sua costituzione. Si sono individuate quattro fasi di tale evoluzione, corrispondenti a "quattro Consob". Tali fasi segnano il passaggio da "istituzione meramente nazionale a organismo-parte di una rete sovranazionale di poteri pubblici; da vertice dell'ordinamento delle borse valori a vertice dell'ordinamento dei mercati mobiliari; da organo del Ministero del Tesoro ad autorità amministrativa indipendente".
Questa evoluzione è stata parallela a cambiamenti significativi che hanno investito la struttura dei mercati finanziari, il ruolo degli intermediari e le tecniche operative. La classica distinzione in base alla quale i segmenti bancario, assicurativo e mobiliare funzionano in base a logiche operative distinte, delineando una simmetrica tripartizione nella tipologia degli intermediari, può dirsi superata. I confini tra i vari tipi di istituzioni finanziarie stanno diventando sempre più incerti. Si allenta, pertanto, l'efficacia di una regolamentazione che disegni organi di vertice di ordinamenti "sezionali", realizzata nel nostro Paese attraverso l'attribuzione di competenze rigidamente istituzionali alla Banca d'Italia, alla Consob e all'Isvap. Il modello che tende ora a emergere traduce esplicitamente la circostanza per la quale alle autorità è attribuito il compito di proteggere settori sociali sensibili ovvero interessi degni di tutela e costituzionalmente rilevanti.
Le considerazioni fin qui svolte preludono alla individuazione e alla definizione di una rinnovata Consob (la "quinta" Consob), che segua nel processo evolutivo le note e già ricordate precedenti quattro fasi. Essa si pone come organismo appartenente alla prima tra le categorie di autorità individuate in precedenza. Infatti, nella sua "essenza" rispetta il requisito della fonte di derivazione costituzionale anche se, nell'attuale sistema normativo relativo alle autorità in parola, il procedimento di nomina dei componenti della Consob è eterogeneo: infatti mentre il Garante per l'editoria e i membri dell'Autorità Antitrust, pur con alcune differenze, sono nominati dai Presidenti delle Camere, i membri della Consob sono nominati con d.P.R. su proposta del Presidente del Consiglio previa deliberazione del Consiglio stesso. In tal senso sarebbe auspicabile una convergenza verso criteri maggiormente omogenei e sempre orientati a garantire l'indipendenza delle autorità dagli interessi dei soggetti controllati. L'indipendenza dall'esecutivo conosce diverse accezioni: il modello statunitense, spesso preso come riferimento prevede espressamente, ad esempio per la Federal Trade Commission, che i commissari appartengano ad un partito, anche se non più di tre su cinque appartenenti allo stesso. Inoltre, i commissari della Consob, pur se rieleggibili per un mandato, durano in carica per un periodo relativamente breve, configurando un'asimmetria rispetto ad altre autorità (quale ad esempio l'Antitrust) e, naturalmente, alla Banca d'Italia.

PER IL MERCATO, PIU' POTERI
Di importanza rilevante appaiono i poteri normativi della Consob, seppur con livelli di autonomia differenziati. Mentre, infatti, al pari di altre autorità, il potere di disciplinare la propria organizzazione interna, la contabilità e la gestione del personale rende necessario l'intervento di altri organi dello Stato per rendere esecutivi tali regolamenti, l'autonomia della Consob è piena, e quindi non è necessario l'intervento di altri soggetti, ad esempio, nel caso dei regolamenti di disciplina di settore: questi diventano immediatamente operativi senza controlli di legittimità o visti di alcun genere. Tale ultima possibilità non è concessa, ad esempio, all'Antitrust, che non ha poteri normativi. Un aspetto che differenzia la Consob esaltandone la fisionomia di Autorità indipendente è la sua parziale autonomia finanziaria. Infatti, a partire dallo scorso esercizio, si è realizzata una sostanziale riduzione dello stanziamento a carico del Ministero del Tesoro, compensata da un sistema contributivo per il suo finanziamento. Formule di questo tipo, che si riscontrano in molti altri Paesi con riguardo alle agenzie di regolamentazione dei mercati mobiliari, concorrono a qualificare ulteriormente la natura indipendente di questi organismi. Esse inoltre possono facilitare la valutazione da parte degli stessi "controllati/contribuenti" del rapporto costi/benefici della regolamentazione: in tal senso la sempre più stretta collaborazione con i soggetti escossi potrebbe sfociare in una qualche forma di rappresentatività all'interno delle stesse autorità. In tal senso, ove possibile, il finanziamento con risorse diverse da quelle pubbliche è auspicabile anche per le altre Autorità indipendenti. Ciò peraltro dovrebbe portare a un ripensamento degli stessi controlli in materia di amministrazione e spesa, pur necessari in quanto anche fonti di finanziamento esterne derivano comunque da "potestà impositive" consustanziali al ruolo pubblicistico delle stesse. Un ulteriore aspetto che rileva ai fini della efficace e autonoma operatività delle Autorità indipendenti concerne i poteri di decisione, normazione e di azione sanzionatoria loro attribuiti. Soprattutto con riferimento alla disciplina delle sanzioni, l'attribuzione in via principale alle autorità in parola di poteri comminatori sembrerebbe un necessario ed efficiente strumento diretto di intervento nella repressione di comportamenti non corretti. Pertanto, tali prerogative andrebbero estese - con particolare riguardo alla Consob - rispetto a quelle attualmente già previste. Lo stesso strumentario a disposizione delle autorità indipendenti, e in particolare della Consob, deve essere meglio definito e articolato. I poteri sanzionatori dovrebbero avere come necessaria premessa la previsione di modalità istruttorie predeterminate e, se del caso, rafforzate: la contestazione degli addebiti, la audizione delle parti, i poteri strumentali di indagine e di ispezione. L'efficacia dell'azione amministrativa e la stessa tutela degli interessi che la legge mira a proteggere si doteranno così di quel rigore e di quella trasparenza che ne renderanno più propria l'esplicazione nei settori di riferimento.
L'occasione per l'adeguamento "normativo" della Consob potrebbe essere il Testo Unico sulla finanza di prossima emanazione mentre un riordino generale in tema di autorità indipendenti potrebbe essere oggetto di apposite iniziative legislative se non addirittura entrare nel dibattito sulle riforme della Costituzione.