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Impresa & Stato N°32 - Rivista della Camera di Commercio di Milano

RETE, NUOVE TECNOLOGIE E SERVIZI AGLI UTENTI: IL FUTURO E' GIA' COMINCIATO?

di Mauro Bonetto Gandolfi

FINALMENTE ANCHE IN ITALIA un certo movimento sta interessando il settore delle telecomunicazioni sulla spinta, non più eludibile, dei grandi eventi che spingono Stati Uniti ed Europa verso la frontiera delle comunicazioni mondiali globali.
Come sempre avviene con i grandi salti tecnologici, c’è chi vede in questo futuro enormi opportunità, benefici, conquiste e chi al contrario formidabili rischi, schiavitù, pericoli di manipolazione e così via.
È singolare che tale dibattito prenda piede anche in Italia: una classica fuga in avanti per un Paese costretto per anni in una condizione para-medievale delle telecomunicazioni. Anziché perdersi in astratti dibattiti sul futuribile, orwelliano, paradisiaco o fantascientifico che sia, sarà meglio, in Italia, rimboccarsi le maniche e concentrare l’attenzione sui risultati concreti che, da subito, la telematica potrebbe ottenere nel campo considerato unanimamente il più critico, fonte di inefficienze, di sprechi, di malcostumi, palla al piede per le imprese e per i cittadini: la Pubblica Amministrazione.
Come ha mostrato la rapida e assai estesa penetrazione dei telefonini cellulari e come sta mostrando la galoppante avanzata di Internet, il nostro Paese tende a trasformare i tanti anni di arretratezze e ritardi, di esigenze insoddisfatte, di monopoli arroganti, di desideri frustrati, in qualcosa di simile a una bombola di gas compresso, pronta a esplodere quando finalmente qualcuno apre il rubinetto.
Tenteremo in questo scritto di far vedere che è possibile oggi e non dopodomani, sfruttare questo fenomeno per un rapido, decisivo ammodernamento della Pubblica Amministrazione italiana e che anzi, come paradossalmente avviene in certi casi, proprio la partenza da una posizione assai arretrata rende preferibile una strategia di "salto del fosso" o di "cuore oltre l’ostacolo" rispetto a una più lenta.
L’esigenza di far presto per recuperare terreno e salvare il salvabile, la difficoltà del sottoporre a piani di evoluzione progressiva strutture di Pubblica Amministrazione così disastrate, la necessità di superare con un’azione di forza il blocco culturale e opportunistico costituito dalla infelice classe burocratica oggi installata in buona parte della Pubblica Amministrazione italiana, consigliano infatti una decisione drastica dall’alto che riguardi l’uso della telematica in tutta la Pubblica Amministrazione italiana e che in pratica, in un numero limitato di anni, la renda obbligatoria decretando in pratica la fine del periodo storico degli "sportelli" fisici.
Fuga in avanti? Non è possibile? È possibile?
Certo che lo è, e vediamo come.
Disponendo di un personal computer e di un modem posso oggi collegarmi direttamente a un calcolatore di una Pubblica Amministrazione localizzata sul territorio al costo di una chiamata urbana o quasi. Se non ci si trova nell’ambito del distretto telefonico la chiamata è interurbana, come ad esempio avviene nell’area di Milano per i numeri che iniziano con il "9". Questo sistema è particolarmente penalizzante per le grandi aree metropolitane, ove i costi sociali di trasporto e di traffico richiederebbero invece canali di comunicazione telematica a basso costo. In questo contesto appare grave e contrastante l’ipotesi recentemente ventilata di aumentare proprio i costi di comunicazione telefonica urbana. Oppure realizzare lo stesso collegamento avvalendomi di uno degli ormai numerosi fornitori di connettività Internet, a costi da qualche centinaia di migliaia di lire annue a qualche milione annuo, a seconda del traffico e dei livelli di servizio desiderati. In questo caso, allo stesso costo, posso raggiungere anche calcolatori dislocati in altre città e province (oltre che, naturalmente, l’insieme della rete mondiale Internet).
Salendo nella scala delle attuali possibilità, per necessità di traffico e connessioni di più alto livello, troviamo poi la modalità ISDN, veloce, pagabile secondo consumo e quindi conveniente in molti casi; poi i collegamenti su linea dedicata a tempo pieno, con costi a partire da 4-5 milioni annui, e infine le soluzioni più avanzate finora offerte da Telecom per connessioni tra Enti diversi, società ecc. sul territorio, come la rete C-LAN e i collegamenti metropolitani di tipo SDNC, con velocità da 2 milioni fino a 32 milioni di bit al secondo.
Possiamo quindi dire che, anche in attesa delle prossime reti ATM, con velocità nell’ordine dei 100 milioni di bit al secondo, previste dal programma di investimenti Telecom (e principalmente destinate, in verità, alla grande comunicazione multimediale, al tempo libero, al divertimento, al consumo di massa) esiste già un sufficiente tessuto di telecomunicazioni a costi sufficientemente bassi e convenienti per consentire lo sviluppo di architetture telematiche generalizzate nell’ambito della Pubblica Amministrazione italiana.
Ciò risulta tanto più evidente se si considerano i costi delle attuali procedure basate sulla consegna fisica di pezzi di carta agli sportelli.
Si può stimare che il costo sociale di una operazione di sportello in una Pubblica Amministrazione, specie nelle aree metropolitane, considerando i costi del cittadino o impresa che perde tempo, gli spostamenti e trasporti, i costi del personale pubblico di sportello e di retro sportello, la digitazione dei dati, i controlli di ingresso ecc. non possa mai scendere al di sotto delle 50mila lire per operazione, assumendo valori assai più elevati in molti casi.
Senza considerare peraltro l’effetto "caccia al tesoro" causato dal fatto che la Pubblica Amministrazione italiana pretende in genere che sia l’utente a farsi carico di assicurare (con il proprio affaticante spostamento fisico) i collegamenti tra i diversi Enti pubblici, ciascuno dei quali vede se stesso come turris eburnea ove tutto inizia e finisce, anziché come parte funzionale e integrante di un unico corpo logicamente organico, cioè lo Stato.
Se quindi consideriamo non solo tecnicamente fattibile da subito, ma anche assai conveniente, la telematizzazione della Pubblica Amministrazione e dei suoi rapporti con l’utenza (cittadino-impresa) dobbiamo prendere in esame i vincoli assai più seri costituiti dalla cultura dell’utenza stessa e dalle soluzioni organizzative.
Non tocchiamo per ora gli aspetti legislativi e normativi, di cui diremo più avanti; anche perché, in un Paese civile, tali aspetti dovrebbero essere la logica conseguenza di ciò che si vuole ottenere, cioè degli obiettivi: non un immutabile minaccioso ostacolo che frena lo sviluppo o "forche caudine" con cui si devono fare i conti.
Parlando allora di cultura dell’utenza è evidente che per interagire telematicamente con la Pubblica Amministrazione, come con chiunque altro, è necessario disporre di un personal computer di discreto livello ed essere capaci di manovrarlo opportunamente.
Anche se la diffusione dei personal è stata grande, in questi anni, e quella della cultura informatica anche, è evidente come si sia ancora ben lontani dal poter affermare che ormai si tratta di tecnologie e di un "saper fare" alla portata di tutti.
Se ciò infatti è certamente vero per le imprese (anche piccole), per i professionisti, per la maggioranza dei giovani, altrettanto certamente non lo è per moltissimi singoli cittadini, per piccoli artigiani e commercianti, per gli strati più anziani della popolazione, per le zone del Paese meno sviluppate tecnologicamente ed economicamente.
Prima di esaminare possibili soluzioni a questo problema, occorre far mente locale sulle tipologie di servizi e adempimenti che intercorrono tra Pubblica Amministrazione e utenza, cittadino o impresa che sia. Possiamo schematizzare in due parti:

Rientrano nella prima tipologia tutta una serie di rapporti con la Pubblica Amministrazione aventi schematicamente come input un fatto dichiarativo, spesso accompagnato dal relativo pagamento, e come output la restituzione, da parte della Amministrazione, della informazione sullo stato in essere, aggiornato secondo il progredire delle dichiarazioni nel tempo (sotto forma di certificati, estratti, attestazioni, visure eccetera).
Tralasciamo volutamente, in questa sede, considerandolo come vantaggio accessorio che può essere indotto dalla telematizzazione, l’aspetto dei controlli e accertamenti che la Pubblica Amministrazione deve operare sulle dichiarazioni fornite. Da un lato, infatti, e cioè per quanto concerne i controlli formali, proprio le modalità telematiche consentono di spostare e automatizzare i controlli quasi totalmente all’origine, direttamente presso chi produce la dichiarazione risparmiando inutile lavoro per gli impiegati pubblici. Dall’altro, e cioè per quanto concerne accertamenti e controlli di merito, essi riguardano solo una percentuale ridotta di circostanze e di casi e richiedono approfondimenti sul campo che certamente non rientrano nell’ambito delle operazioni telematizzabili o automatizzabili (ma va tenuto presente che proprio riducendo gli oneri di lavoro legati alle operazioni di routine la Pubblica Amministrazione potrebbe ritrovare le risorse, anche in termini di organici, per potenziare i controlli di merito e per rendere più ampi ed efficaci i propri servizi a cittadini e imprese).
Molto spesso la presentazione dei fatti dichiarativi obbligatori di cui si diceva sopra si accompagna ad atti, progetti, esami ecc. che hanno comportato l’interessamento o di un altra diversa entità della Pubblica Amministrazione (scuole, esercito, tribunali, comuni, ospedali, uffici finanziari ecc.) o di un intermediario di tipo professionale (banche, notai, commercialisti, medici, geometri, architetti, autoscuole, ospedali, farmacie eccetera).

UN RAPPORTO TELEMATICO

In tutti i casi la possibilità di instaurare un rapporto utente-Pubblica Amministrazione di tipo esclusivamente telematico (cioè senza carta e senza firma) si basa sui seguenti elementi:

a) identificazione certa del mittente e del destinatario;

b) sicurezza sui contenuti della informazione trasmessa (errori, rischi di contraffazione...);

c) canale di pagamento certo e affidabile, contestuale alla operazione telematica.

Tutti e tre i requisiti di cui sopra sono oggi ampiamente disponibili con le tecnologie correnti: codici segreti semplici o multipli, schede a microprocessore, sistemi di crittografia, doppie trasmissioni, addebiti in conto corrente bancario, addebiti a scalare eccetera.

Tanto più che i riferimenti con cui occorre confrontarsi, non sono certo modelli di affidabilità, essendo basati su carta e firme, cioè sistemi facilmente contraffattibili. E tenendo conto che per i pagamenti di rilevante entità i sistemi in essere, sempre più basati sul sistema bancario, risultano già oggi sufficientemente semplici e comodi, oltre che affidabili.

Se questa è la situazione per la prima tipologia di rapporti tra Pubblica Amministrazione e utenza, quella che abbiamo chiamato degli adempimenti obbligatori, essa vale ad abundantiam per l’altra.

In questa seconda categoria, che abbiamo chiamato degli aiuti all’utenza e dei nuovi servizi, rientrano quei rapporti di servizio tra utenza e Pubblica Amministrazione che pur non essendo istituzionalmente obbligatori stricto sensu, costituiscono di fatto un presupposto indispensabile per l’amministrazione di un Paese moderno.
Un tipico esempio è costituito dai servizi di prenotazione-accettazione di prestazioni nel campo sanitario; un altro dalla richiesta di informazioni a distanza sullo stato di avanzamento di pratiche o sulla posizione in essere di soggetti fisici, giuridici, proprietà eccetera.
O ancora, dalla vasta serie di informazioni utili alla produzione e al commercio che possono essere messe a disposizione delle imprese; o di quelle sugli iter e gli adempimenti che il cittadino deve rispettare in una vastissima serie di circostanze; o ancora da notizie e riferimenti concreti e operativi in campi di utilità e interesse sociale elevato e generalizzato, come la sanità. Si tratta evidentemente di una tipologia di rapporti con requisiti di sicurezza, riservatezza, pagamento ecc. simili a quelli precedenti e semmai leggermente inferiori: le soluzioni tecnologiche oggi esistenti e già citate sopra possono quindi, a maggior ragione, essere considerate adeguate anche per questa categoria.
Tenendo allora presenti queste considerazioni e affermando che la tecnologia esiste ed è praticabile, possiamo ritornare sui problemi che abbiamo individuato in precedenza come i più rilevanti: cultura dell’utenza, diffusione di personal computer e collegamenti telematici, soluzioni organizzative da adottare per una telematizzazione generalizzata dei rapporti tra Pubblica Amministrazione e cittadino- impresa.
Poiché l’assunto che vogliamo dimostrare consiste nella possibilità di abolire, e in tempi brevi, buona parte degli sportelli fisici presenti oggi nelle varie entità della Pubblica Amministrazione, cominciamo col dire che, risolti i tre problemi tecnologici di firma elettronica, affidabilità trasmissiva e pagamento elettronico, il colloquio telematico risulterebbe possibile rapidamente per una gran parte dell’utenza professionale e imprenditoriale, oltre che per una fascia diretta di popolazione, in particolare gli strati più giovani.
Per coloro, e all’inizio sarebbero tanti, non dotati né della attrezzatura né della cultura necessarie per un rapporto telematico, la soluzione potrebbe comunque essere resa disponibile a breve e cioè:

a) in tutti i casi in cui il rapporto utente-Pubblica Amministrazione richiede l’intervento di un intermediario professionale formale (notai, geometri, medici, autoscuole ecc.) realizzando il rapporto telematico attraverso tale intermediario, con tariffe all’inizio controllate, poi liberalizzate;

b) nei casi in cui il rapporto utente-Pubblica Amministrazione non richieda tali interventi, appoggiandosi ad agenzie private, a banche, a sportelli self service (magari ubicati presso piccoli comuni e altri Enti pubblici) o ancora agli stessi intermediari di cui sopra, se interessati a farlo.

Se allora pensiamo con l’una o l’altra delle soluzioni a) e b), di poter raggiungere con facilità e a basso costo, la totalità della utenza, cittadini e imprese, restano da fare i conti con la notevole entità del cambiamento organizzativo che una scelta di questo genere (abolizione di tutti o quasi gli sportelli fisici di routine della Pubblica Amministrazione e loro sostituzione con il canale telematico) porterebbe per gli uffici e le strutture della amministrazione italiana.
Si può fare o non si può fare?
Occorre prima organizzare, migliorare, raddrizzare e solo successivamente pensare a soluzioni così avanzate?
Si possono già immaginare le obiezioni e le difficoltà, le critiche di "fuga in avanti", i sorrisetti con i "sarebbe bello" e i "chissà quando saremo pronti".
A nostro avviso invece, come già si è accennato, questo salto in avanti, paradossalmente, è reso possibile, e in tempi brevi, proprio dal grave stato di arretratezza e di obsolescenza culturale della Pubblica Amministrazione italiana, che tende a rendere velleitari i tentativi di riforma progressiva, dal basso, e rende invece preferibile e necessario un approccio che dia una forte e decisiva scossa a tutto l’apparato, con un’inversione di rotta, per intenderci.
Molte delle resistenze a queste ipotesi di cambiamento nascono, come è stato dimostrato anche da vari recenti casi concreti, dal desiderio di mantenere intatto un potere discrezionale burocratico che certo non giova al Paese, che ha già dato molti dispiaceri, e che costituisce un pericolo costante di abusi.
La telematizzazione della Pubblica Amministrazione italiana sotto tale profilo, agirebbe certamente e fortemente in senso inverso rispetto a questo blocco di interessi: nessuno si illude che ciò possa essere globalmente risolutivo, ma fortemente migliorativo.

LA TELEMATIZZAZIONE A LIVELLO NAZIONALE

Un progetto nazionale di telematizzazione e abolizione degli sportelli si potrebbe compiere a nostro avviso in un periodo di tre anni, cioè prima del 2000, e avrebbe come notevoli vantaggi collaterali quello di obbligare le diverse Pubbliche Amministrazioni italiane a parlarsi in via diretta e telematica, senza obbligare gli utenti a trasportare inutili pacchi di carta per conto loro. Provocherebbe inoltre una vera rivoluzione organizzativa interna nelle varie amministrazioni italiane e com’è noto da tante esperienze organizzative, proprio questa è la strada da seguire quando c’è molto da cambiare, c’è da far presto e c’è poco da perdere, poiché peggio di così è difficile andare.
Ma il potenziale di un progetto nazionale, triennale, di completa telematizzazione della Pubblica Amministrazione italiana è ben più ampio.
Esso in primo luogo darebbe un chiaro segnale a tutto il mondo economico internazionale e nazionale sul fatto che questo Paese intende liberarsi definitivamente e presto della sua tradizionale palla al piede costituita da una burocrazia centralistica e oscurantista.
Costituirebbe inoltre un decisivo contributo all’industria informatica e telematica italiana per cercare di sviluppare sistemi e competenze innovative, vendibili anche all’estero: un’ultima speranza per cercare di tirarla fuori dalle secche in cui l’ha messa negli ultimi anni il sommarsi della crisi economica internazionale, di quella nazionale, della paralisi da Tangentopoli nelle decisioni della Pubblica Amministrazione italiana e dei gravi errori di management strategico.
Attraverso poi il ruolo assegnato a intermediari, professionisti, agenzie, soggetti terzi verrebbe dato, tra l’altro, uno stimolo alla occupazione privata, positivo contraltare all’opposto contenimento degli organici del pubblico impiego che verrebbe potenzialmente a determinarsi.
Tale contenimento risulterebbe ben più ampio rispetto ai soli organici di sportello, poiché è ben noto come una informazione telematica, già corretta e controllata all’origine, semplifichi fortemente a cascata anche tutte le operazioni successive agli sportelli stessi, oltre a renderle assai più trasparenti.
Quindi anche un cambiamento di filosofia e di archittettura, con un arretramento della frontiera della gestione pubblica diretta (cioè sportelli) e una sua concentrazione nei compiti più sostanziali e importanti, cercando di conseguire obiettivi di miglioramento qualitativo e organizzativo.
Cosa serve allora per varare un progetto nazionale di questo tipo? Pochi soldi e una sola legge. Pochi soldi perché il livello di investimenti necessario non è elevatissimo e perché nella maggior parte dei casi si tratta di spendere più utilmente, in un’unica sinergica direzione, quattrini già stanziati nei bilanci degli Enti pubblici, spesso per finalità discutibili o con risultati inconsistenti. Una sola legge perché è sufficiente:

a) stabilire la obbligatorietà del progetto e i suoi tempi limite per tutte le Pubbliche Amministrazioni italiane, riferendolo a tutte le comunicazioni ordinarie con l’utenza e a tutte le attività di sportello;

b) precisare i criteri di base (e non i dettagli) per la firma elettronica, il pagamento elettronico e la sicurezza delle trasmissioni, rimandando a una convalida per silenzio-assenso dell’AIPA sulle soluzioni tecniche via via adottate;

c) individuare le categorie di intermediari possibili, sia in riferimento a quelli già esistenti, sia a nuovi (agenzie civiche, banche, supermercati, agenzie di viaggio, self-service ecc.) nonché i criteri base per la loro operatività.

E quando questa legge ci fosse, già oggi potremmo dire di essere entrati concretamente nel domani.