LA REGOLAZIONE DEL MERCATO 

Luoghi non solo di monitoraggio, ma anche di studio e di analisi dei fenomeni legati al mercato, per individuare linee di intervento nella regolazione.

di Sara Treu

Le Camere sono state investite dal legislatore dello specifico ruolo di fulcro centrale del mercato: ad esse le imprese possono rivolgersi per trovare la propria istituzione di riferimento, capace di interpretarne le esigenze e di tradurle in sforzi propositivi e dinamici, in praxis e in azione. 
Le Camere, nella loro veste di enti super partes, non possono che essere portatrici di interessi superiori e generali, che non scendano nel settoriale e nel particolare, ma che siano viceversa rappresentativi - nell’ambito della circoscrizione territoriale di competenza - del mercato e del tessuto economico-sociale nel suo complesso. Le Camere, nella loro natura duplice e gemina a cavallo tra pubblico e privato, tra mercato e pubblica amministrazione, si trovano oggi più che mai ad assolvere una mission peculiare, specifica, strategica, di luogo in cui si compenetrano i valori di mercato con l’etica pubblica. 
Con grande sensibilità il legislatore ha voluto riconoscere alle Camere una funzione di regolazione all’interno del mercato, di arbitro degli operatori in gioco, di controllo delle regole economiche, di garanzia dell’agire secondo regole di equità, giustizia, legalità, onde evitare che, in un mercato lasciato a se stesso, prevalga la "legge del più forte", con le sue forme devianti e predatorie. Le funzioni attribuite agli enti camerali in sede di riforma e di riordino e riconducibili al concetto - in senso lato - di "regolazione del mercato", da un lato sono state schematicamente e sinteticamente enunciate all’interno della norma (con particolare riferimento agli artt.2 e 8 della L. 580/93), dall’altro sono rimaste suscettibili di interpretazioni che proprio in quanto tali non possono essere univoche e inequivocabili, soprattutto in relazione al modus operandi, alle modalità di intervento. Prima ancora di soffermarsi a riflettere sugli strumenti utilizzabili, è stato fondamentale partire, sin dal principio, da una definizione e da una caratterizzazione del nuovo ruolo strategico attribuito agli enti camerali, onde evitare una pericolosa "crisi di identità" che avrebbe potuto in parte sovrapporsi e in parte sostituirsi a quel regime transitorio in cui le Camere si sono trovate ad operare per troppi decenni. Il rischio in agguato, in effetti, era che si potesse creare un gap tra l’attribuzione di nuovi compiti e gli effettivi strumenti a disposizione degli enti camerali per il conseguimento degli stessi. Si rendeva pertanto necessario compiere uno sforzo creativo e propulsivo per colmare questo possibile vuoto. L’esperienza della Camera di Commercio di Milano in questo senso è stata sicuramente proficua e ha portato a scelte innovative e originali che si sono rivelate efficaci e costruttive rispetto allo scopo. L’ente milanese è partito da una analisi e da una riflessione sulle linee guida della riforma, introiettandone la ratio ispiratrice e imboccando la strada della riforma e del riordino in direzione di una "autoriforma" interpretativa e operativa; si è posto il problema di come dare immediata operatività al dettato normativo, cogliendo gli stimoli del legislatore senza procrastinarne oltre l’applicazione in termini pragmatici; si è sforzato dunque di escogitare nuovi strumenti di lavoro, tra cui, in primis, lo strumento dell’osservatorio. 
Onde evitare il generarsi di interpretazioni equivoche e scarsamente attinenti rispetto al termine "osservatorio" e rispetto ai contenuti che ad esso vengono attribuiti nell’esperienza di altri autorevoli enti e altre organizzazioni di varia natura, vale la pena spendere qualche parola chiarificatrice in relazione a tutta quella serie di significati che il termine stesso riveste per la Camera di Commercio di Milano.

OSSERVARE E MONITORARE; 
In effetti la parola "osservatorio", così come viene comunemente utilizzata, risulta molto restrittiva rispetto alle funzioni che grazie a questo strumento di lavoro vengono invece assolte in seno alle attività della Camera di Milano. Gli osservatori nati presso il nostro ente seguono infatti una logica, una politica e una filosofia a trecentosessanta gradi rispetto ai fenomeni, agli argomenti, ai temi che all’interno di essi vengono trattati, approfonditi, sfaccettati. "Osservatorio" evoca per sua stessa etimologia il concetto di osservare, di guardare, di rilevare. Tuttavia l’idea che ha ispirato la nascita degli osservatori presso la Camera di Milano ha voluto andare ben oltre la mera funzione di osservazione. L’"osservare" infatti trova naturale collocazione all’interno del concetto di "monitorare", cui spesso gli osservatori si rifanno e che risulta essere una funzione sicuramente rilevante, ma tuttavia non sufficiente al raggiungimento di quegli obiettivi che la Camera di Milano si prefigge di conseguire attraverso l’esperienza appunto degli osservatori. Pertanto accanto all’osservare, al rilevare, all’analizzare statisticamente, all’elaborare, si è tentato di associare altre attività che compensassero ulteriori esigenze di approfondimento costruttivo. Ecco allora che il termine "osservatorio" si è arricchito di nuovi contenuti; è divenuto punto di fusione tra attività di studio, di ricerca, di approfondimento teorico da un lato e verifica sul campo, rilevazione empirica di dati, sperimentazione dall’altro; è diventato fucina in cui fondere funzioni istituzionali della Camera con stimoli, voci, esigenze del mondo imprenditoriale e associativo; è divenuto anfiteatro in cui gli attori coinvolti trovano spazio per progettare, proporre, elaborare. Grazie a questi strumenti di lavoro, infatti, la Camera, nella sua funzione di integratore di sistemi, ha trovato il modo di promuove sedi di incontro e luoghi aperti a tutti gli interlocutori interessati; luoghi in cui coniugare l’obiettivo della conoscenza approfondita - che è insieme teorica e pratica - dei fenomeni con la capacità di elaborare proposte e progetti. 
Gli osservatori della Camera di Commercio di Milano sono stati pensati, forgiati e realizzati proprio tenendo conto di alcuni obiettivi, alcune esigenze intransigibili, alcuni scopi prioritari, riconducibili, oltre a quanto già specificato, anche e soprattutto alla stimolazione di progettualità su temi che abbiano una valenza al contempo politica e pragmatica. La ratio sottesa alla progettazione di questi strumenti risulta dunque piuttosto articolata e composita. Le esigenze che si desidera soddisfare, rispetto all’approfondimento dei temi e dei fenomeni trattati, possono essere sintetizzate nelle seguenti fasi:
- osservazione, monitoraggio, raccolta dei dati;
- analisi ed elaborazione dei dati;
- studio teorico/giuridico approfondito della relativa normativa nazionale, europea, comparata;
- analisi dell’applicazione effettiva della norma considerata;
- individuazione di possibili linee di intervento;
- formulazione di proposte presso le sedi competenti;
- divulgazione di dati, conclusioni e risultati raggiunti.
Come è possibile dunque rilevare da quanto sino ad ora espresso, il termine "osservatorio" nell’accezione assunta dalla Camera di Milano, racchiude in sé anche l’idea di gruppo di lavoro, di gruppo di studio, di luogo di confronto e di dibattito, di laboratorio, di luogo per la sperimentazione e la progettazione, di fucina di stimoli e proposte, di centro di documentazione per temi.
Lo strumento dell’osservatorio, così come progettato presso la Camera di Milano e sperimentato ormai con successo da diverso tempo, si è rivelato in differenti settori efficace, completo, incisivo per affrontare tematiche importanti e di interesse generale, soprattutto grazie alla flessibilità e dinamicità della sua struttura. La formula progettata e messa a punto dalla Camera di Milano fornisce uno strumento di lavoro di nuova concezione, agile e propositivo.
Gli Osservatori presenti presso il nostro ente seguono, in linea di massima, una struttura di base comune a tutti - sulla quale è poi comunque sempre possibile intervenire con altri e differenti elementi -, che è stata dapprima sperimentata, poi perfezionata e infine standardizzata. 
Entrando nei dettagli, è possibile individuare all’interno della struttura degli osservatori un’articolazione che prevede:
- una segreteria operativa;
- una segreteria scientifica;
- la partecipazione di componenti provenienti dal mondo associativo, imprenditoriale, istituzionale;
- il contributo di interlocutori privilegiati e di esperti.

ARTICOLAZIONE DELL'OSSERVATORIO  
La funzione di segreteria operativa - funzione che viene sempre strettamente gestita all’interno del sistema/camera - può essere affidata, a seconda del tema peculiare di ogni singolo osservatorio, ad un ufficio, oppure ad un’area, o ancora ad una azienda speciale, nell’ambito della quale viene individuato un responsabile di riferimento. 
La segreteria operativa, oltre ad assolvere compiti meramente collegati a funzioni appunto di segreteria, organizzative, di accoglienza, di verbalizzazione e quant’altro, si pone come struttura di collegamento, coordinamento e raccordo tra la segreteria scientifica, i componenti l’osservatorio, gli interlocutori privilegiati e la Camera nel suo complesso, con particolare riferimento agli organi decisionali, alla Presidenza e alla Direzione. Ciò si traduce in una attività che risulta piuttosto articolata e complessa, riconducibile a:
- una fase di "progettazione", nel momento della definizione del programma dei lavori;
- momenti "rappresentativi", laddove è richiesto di dar voce a stimoli che possono essere esterni rispetto all’osservatorio, ma pur tuttavia provenienti da organi/uffici camerali; 
- una azione di "collaborazione" nel reperimento dei dati e delle fonti normative;
- una funzione di "controllo" costante sull’attività della segreteria scientifica rispetto alle finalità, agli scopi e alle competenze della Camera in generale e dell’osservatorio in particolare;
- un ruolo di "raccordo" con le altre Istituzioni;
- una funzione "propositiva", nel formulare proposte e linee di intervento presso le sedi competenti; 
- una attività di "rilevanza pubblica", nel valutare l’opportunità di dare pubblicità a studi, ricerche, approfondimenti condotti all’interno dell’osservatorio, tramite conferenze stampa, convegni, pubblicazioni. 
La segreteria scientifica viene invece affidata ad un struttura di consulenza esterna all’ente, sia essa costituita da un gruppo di ricercatori coordinati da docenti universitari, oppure da centri di studi, oppure ancora da istituti di ricerca o da società di consulenza. La segreteria scientifica si pone dunque come il mezzo tecnico-scientifico attraverso il quale l’osservatorio studia un fenomeno dal punto di vista più squisitamente teorico/normativo e successivamente lo monitora in modo empirico, onde giungere da un lato alla definizione di un quadro quanto più esaustivo possibile, dall’altro all’elaborazione di concrete linee di intervento. La segreteria scientifica svolge pertanto una funzione strumentale rispetto a quanto si trova a monte e a valle, rispetto cioè alle finalità e al raggiungimento delle stesse all’interno dell’attività dell’osservatorio. 
Vi è uno stretto e costante collegamento tra segreteria scientifica e segreteria operativa, in termini di monitoraggio, di collaborazione, di coordinamento. 
Il forte legame che si instaura tra le due segreterie è in particolare rilevabile, per esempio, nella fase dedicata alla progettazione e alla definizione del programma dei lavori, rispetto alla quale la segreteria scientifica svolge una azione di verifica della fattibilità degli argomenti e degli stimoli proposti e/o raccolti dalla segreteria operativa, per tradurli nel modo migliore e più consono in concrete possibilità di studio e di analisi. 
Inoltre, nella delicata fase - preliminare rispetto alla ricerca che viene successivamente condotta dalla segreteria scientifica - di reperimento dei dati, la segreteria operativa risulta in modo significativo parte attiva, non solo, per ovvie ragioni, laddove la ricerca necessita di dati reperibili all’interno del sistema camerale, ma anche nel momento in cui si rende necessario il coinvolgimento di altri enti e istituzioni, ponendosi come ponte di collegamento e punto di coordinamento tra questi e la componente tecnico-scientifica dell’osservatorio. 
Infine vi è un costante "controllo" da parte della segreteria operativa sulla attività scientifica, in termini di attinenza delle ricerche rispetto agli obiettivi e alle finalità sia della Camera che dell’Osservatorio, nonché in termini di "opportunità politica", di "immagine", di "rilevanza pubblica". 
La composizione degli osservatori prevede inoltre, come precedentemente accennato, la partecipazione di rappresentanti del mondo imprenditoriale, associativo, istituzionale. In questo contesto giocano sicuramente un ruolo principe le associazioni, quali espressioni di interessi attinenti non solo al mondo strettamente imprenditoriale, ma all’intero tessuto economico-sociale. È bene precisare che queste non vengono selezionate in base alla rappresentatività sul territorio, come avviene per esempio per legge nella nomina di alcune commissioni o nella stessa designazione dei componenti il Consiglio camerale; la composizione dell’osservatorio vuole essere quanto più possibile flessibile, aperta al confronto, dialettica e pertanto espressione di un totale ed equilibrato pluralismo articolato. Non viene pertanto fatta una cernita per così dire "quantitativa", ma piuttosto una scelta secondo caratteristiche "qualitative" dei soggetti, in relazione ai programmi, alle finalità, alle azioni intraprese, alle attività svolte da parte delle associazioni coinvolte. 
Oltre alla componente associativa sin qui menzionata possono fare inoltre parte della composizione degli osservatori rappresentanti degli ordini, dei collegi e degli albi professionali, nonché esponenti di enti, istituzioni, organismi, comitati, commissioni, attinenti il tema peculiare di ogni singolo osservatorio. 
Possono infine essere invitati a prendere parte alle riunioni dell’osservatorio interlocutori privilegiati ed esperti selezionati in relazione all’argomento trattato. Questi non fanno tuttavia parte integrante della composizione degli osservatori, ma si tratta generalmente di autorevoli voci istituzionali che vengono coinvolte di volta in volta nella discussione, allo scopo di assicurare un qualificato confronto e un costruttivo dibattito.

UNA POLITICA VINCENTE 
La politica degli Osservatori si è rivelata sino ad ora vincente e costruttiva in molti ambiti di intervento, ora assecondando l’attenzione che il legislatore ha dimostrato rispetto ad alcuni temi, ora precorrendo i tempi e ponendosi in posizione di avanguardia rispetto ad altri. A volte, infatti, la Camera si è trovata giocoforza a dover "inventare" nuove vie e nuove strategie a seguito di interventi normativi (legislativi e/o regolamentari) che spesso andavano comunque interpretati e rielaborati; altre volte, viceversa, è stata la Camera stessa a percepire in anticipo esigenze del mercato, del mondo imprenditoriale ed economico, e a tradurle in azioni di promozione e sostegno, di studio e approfondimento.
Gli osservatori, inoltre, per la stessa struttura che è stata loro applicata, realizzano pienamente nuove forme di comunicazione e di circolazione di informazioni in senso orizzontale, reticolare, di network interattivo, sia all’interno del sistema camerale nel suo complesso, che tra questo e le altre istituzioni e associazioni, nonché tra queste e gli operatori socio-economici. 
L’azione svolta dagli osservatori trova espressione anche nella sensibilizzazione degli operatori e degli interlocutori coinvolti, allo scopo di convogliare in modo sinergico e congiunto l’attività di sollecitazione del legislatore e degli organi di volta in volta competenti.
L’"osservatorio" si è rivelato essere una forma molto moderna e all’avanguardia di "autogestione" e di "autogoverno", pur tuttavia non restando chiusa in se stessa né tanto meno relegandosi ad un ruolo sterile e infecondo. Al contrario gli osservatori hanno dimostrato di possedere una forza pluridirezionale capace di una concreta azione di coinvolgimento di tutto quanto vi è all’esterno rispetto al mondo camerale, come microcosmi tematici che riescono a riprodurre al loro interno la società intera, attraverso un collage di piccoli pezzi rappresentativi del mondo imprenditoriale, associativo, istituzionale, economico, sociale, giuridico, accademico, e così via. 
Numerose sono le applicazioni che lo strumento dell’osservatorio ha trovato in Camera di Commercio a Milano. In questa sede interessa in particolare l’intera sfera della "regolazione del mercato" che, nelle sue diversificate articolazioni, bene si è prestata ad essere interpretata, studiata, approfondita, realizzata e applicata seguendo il dettato normativo attraverso questo strumento. 
Con attinenza rispetto alle argomentazioni sino ad ora trattate, gli osservatori che di seguito verranno descritti sono i seguenti :
- "Osservatorio per la Certificazione e Registrazione d’Impresa", nato ben prima dell’emanazione del regolamento di attuazione dell’art. 8 della L. 580/93 e di più ampio respiro rispetto a questo;
- "Osservatorio Permanente sull’Usura e la Criminalità Economica", operativo dal ‘95; 
- "Osservatorio per i Consumatori sulla Qualità dei Servizi", in attività dall’inizio del ‘96;
- "Osservatorio per la Rilevazione dei Prezzi all’Ingrosso", a carattere fortemente tecnico;
- "Osservatorio sull’Economia Civile", operativo dalla fine del ‘97, relativo al non profit;
- "Osservatorio sulla Regolazione e Giustizia del Mercato", di recente istituzione.
In ultimo, si vuole ricordare che, allo scopo di far conoscere all’esterno la notevole portata del lavoro svolto e dei risultati raggiunti attraverso gli osservatori, accanto all’organizzazione di conferenze stampa e convegni specifici - laddove opportuno -, è appena nata una collana editoriale dedicata agli osservatori, che prevederà la pubblicazione dei lavori più significativi e meritevoli di attenzione.