OLTRE LE CORPORAZIONI, PER UN CONTROLLO IMPARZIALE

La legge di riforma del sistema camerale, legge 29 Dicembre 1993, n. 580, prevede all’art. 2 fra le attribuzioni degli enti alcune forme di intervento, elencate ai commi 4 e 5, alle quali è stata data sinteticamente la denominazione di "funzioni per la regolazione dei mercati".
Si tratta, in primo luogo, della facoltà di promuovere la costituzione di commissioni arbitrali e conciliative per la risoluzione delle controversie fra imprese, o tra le imprese e i consumatori e utenti; inoltre la predisposizione di contratti-tipo, la promozione di forme di controllo delle clausole inique inserite nei contratti; infine (c. 5°) la possibilità di costituirsi parte civile nei giudizi relativi ai delitti contro l’economia pubblica, l’industria e il commercio, e anche di promuovere l’azione per la repressione della concorrenza sleale ai sensi dell’art. 2601 del codice civile.
Non è difficile individuare la finalità unitaria che ha dettato queste previsioni nella esigenza di assicurare ai mercati, in varie forme, l’osservanza di regole di correttezza riconoscibili ed accettate, che come tali prevengano i conflitti o comunque ne facilitino la soluzione.
È anche palese che - benché le Camere di Commercio siano enti rappresentativi delle imprese - l’interesse generale sotteso non è quello di un rafforzamento e di una tutela degli interessi di categoria del sistema imprenditoriale, ma piuttosto quello di assicurare un corretto funzionamento dei modi di produrre e di commerciare: che come tale supera ogni impostazione corporativa per porsi in una posizione di controllo imparziale.
In questo senso è tipico l’accenno alla collaborazione, che le Camere di Commercio assicurano nello svolgimento di questi compiti, fra le associazioni imprenditoriali e le associazioni di consumatori e utenti; e ad ulteriore conferma stanno gli interventi camerali per l’individuazione e la repressione delle clausole inique (o vessatorie), che la legge ha previsto a specifica tutela dei consumatori.
In altri termini, le Camere di Commercio sono titolari di queste funzioni nell’interesse pubblico dell’economia in quanto tale, sulla premessa che ogni economia sana richiede un equilibrio di rapporti e di diritti fra chi produce e chi usa.
Basterebbero questi cenni per sottolineare il carattere istituzionale dei compiti attribuiti in questo settore ad un sistema di enti pubblici, quali la legge 580/93 riconferma essere le Camere di Commercio.

LA CONCILIAZIONE
Una analisi, necessariamente breve, delle singole funzioni ne chiarirà meglio le modalità di applicazione e i problemi, tenendo conto anche della sperimentazione che la Camera di Milano ha già ampiamente promosso al riguardo.
Il primo dei compiti elencati (costituzione di commissioni arbitrali e conciliative) ha un interesse di per sé evidente. Si tratta di trovare meccanismi alternativi a quelli della giustizia ordinaria e del ricorso alla giustizia privata costituita dall’arbitrato.
Sui mali della giustizia (non solo in Italia) non c’è bisogno di spendere molte parole, in particolare per quanto concerne la lunghezza dei processi civili, che non assicurano mai soddisfazione agli interessi coinvolti se la decisione giunge troppo tardi.
Anche se le recenti riforme del codice di procedura (ivi comprese quelle di prossima entrata in vigore) tendono a semplificare lo svolgimento del processo, resta pur sempre irrisolto il problema del numero, oltre che la complessità, delle controversie che accompagnano inevitabilmente i periodi di accelerate trasformazioni economiche e sociali. Altrettanto noti sono peraltro i limiti della giustizia arbitrale: dovuti in particolare ai costi che ne vietano il ricorso in tutti i conflitti relativi a interessi situati al di sotto di una certa soglia di valore economico.
Si noti che in questo settore la disposizione di legge non parla soltanto di controversie fra imprese e utenti, ma anche di controversie fra imprese e imprese.
Sono dunque molteplici i casi in cui l’intervento camerale può essere assai efficace attraverso la predisposizione di un servizio di "commissioni arbitrali e conciliative".
La Camera di Milano, che già da anni ha istituito la Camera arbitrale, ha già sperimentato i nuovi compiti. Si tratta, in sintesi, di predisporre strumenti a costo limitato a cui due o più parti in conflitto possano rivolgersi per risolvere la loro controversia in tempi rapidi. Va precisato che le "commissioni conciliative" non hanno ovviamente alcun potere giurisdizionale, ma solo il compito di agevolare il raggiungimento di un accordo fra le parti. Non per questo il compito è meno importante; e anzi il confronto fra le rispettive tesi, con gli elementi di fatto e di diritto su cui si fondano, effettuato di fronte a soggetti terzi dotati di competenze professionali, equidistanti fra le parti e con l’esplicita finalità di tentare di pacificare la lite costituisce uno strumento che può essere di grande efficacia. Non per nulla anche in altri ordinamenti giuridici si moltiplicano le attività di mediation come esperimento utile e a volte addirittura indispensabile prima di affrontare un processo. Il contradditorio, anche svolto in una sede che non può decidere, è comunque sempre utilissimo perché le parti si rendano conto dei rispettivi punti di forza e di debolezza, e valutino in modo più consapevole i vantaggi di un reciproco accordo.

LE CLAUSOLE VESSATORIE
Altro compito attribuito dalla L. 580/93 alle Camere di Commercio (e questo del tutto nuovo) è quello del controllo delle clausole "vessatorie" inserite nelle condizioni generali dei contratti.
A differenza dei compiti di conciliazione, che possono riguardare anche controversie fra imprese, il controllo delle clausole standard inserite nei contratti attiene unicamente ai rapporti fra imprese e consumatori, e tende a tutelare la parte contrattualmente più debole dai possibili squilibri a suo danno nei diritti e negli obblighi derivanti dal contratto.
Già la CEE, con direttiva del Consiglio 93/13, aveva dettato un’ampia normativa nella materia. La direttiva è stata poi recepita nel nostro paese con la legge 6.2.96, n. 52, che all’art. 25 ha introdotto nel libro quarto del codice civile gli articoli 1469, da bis a sexies, elencando una serie di clausole che si presumono vessatorie, ove inserite in moduli o formulari predisposti dall’impresa per disciplinare in maniera uniforme determinati rapporti contrattuali (e quindi al di fuori di una specifica trattativa individuale): dichiarandone l’inefficacia ad esclusivo vantaggio del consumatore.
La Camera di Commercio di Milano ha istituito un gruppo di lavoro tecnico che ha già esaminato le clausole generali in alcuni settori di contratti che ne fanno largo impiego.
Si sono analizzati fino ad ora i contratti di intermediazione immobiliare e i contratti di viaggio; ma molti altri settori sono potenzialmente interessati a queste forme di controllo, fra cui i contratti assicurativi e quelli per i servizi finanziari.
Anche qui, il controllo preventivo non va al di là di un autorevole parere (a parte i poteri camerali di iniziativa giudiziaria di cui parleremo in seguito); ma tale controllo - specie se espresso in forme qualificate e responsabili - è sicuramente assai efficace nell’indirizzare gli schemi contrattuali a forme più corrette: assicurando un equilibrio fra i diritti e gli obblighi delle parti e svolgendo in tal modo una funzione assai utile di "regolazione" del settore.
Strettamente collegata a questa ipotesi è la previsione di un intervento camerale per collaborare a predisporre contratti tipo. Qui peraltro nasce un problema non ancora ben risolto, ed è la diffidenza nei confronti di contratti unificati, che in un qualche modo - secondo chi scrive - rischiano di condurre a forme di omologazione che possono mortificare l’autonomia contrattuale e produrre effetti negativi per la stessa concorrenza. Su questo aspetto si dovrà dunque ancora riflettere per assicurare come questo tipo di intervento di "regolazione" non abbia come effetto quello di limitare la diversità e l’innovazione nelle forme contrattuali, che sono anch’essi valori prioritari da tutelare.
L’aspetto più caratteristico di questi compiti camerali è senza dubbio l’assenza di ogni potere autoritativo, che tradizionalmente costituisce un connotato abituale di ogni istituzione pubblica.
In proposito le funzioni camerali di regolazione del mercato si differenziano nettamente dai poteri e dai compiti delle varie "autorità garanti" che sovrintendono a determinati settori economici, e che al contrario sono dotate di competenze regolamentari vincolanti, e di poteri sanzionatori a carattere paragiudiziario.
Questo aspetto "non autoritativo" delle funzioni camerali ne accentua il carattere di servizio al pubblico, introducendo elementi significativi di "esortazione morale" che forniscono un esempio nuovo, e sicuramente più avanzato, di rapporto fra ente pubblico e destinatari privati di queste attività, siano essi cittadini o imprese.

L’ INIZIATIVA GIUDIZIARIA
Abbiamo già accennato come, nei controlli delle clausole vessatorie, la legge (in particolare l’art. 1469 sexies del codice civile) preveda, accanto alla iniziativa di controllo preventivo, la possibilità che le Camere di Commercio - allo stesso modo che le associazioni delle imprese e quelle dei consumatori - possano promuovere direttamente una azione giudiziaria, tendente ad inibire ad una impresa o alla relativa associazione l’uso di condizioni generali di contratto di cui sia accertato il carattere abusivo.
Questa possibilità si somma ad altri poteri di iniziativa giudiziaria che sono previsti dal 5° comma dell’art. 2 della L. 580/93: e cioè la possibilità della Camera di costituirsi parte civile nei processi per reati contro l’economia pubblica, l’industria e il commercio e infine di promuovere in modo diretto l’azione per la repressione della concorrenza sleale ai sensi dell’art. 2601 del codice civile.
Ciò che caratterizza questi poteri di iniziativa giudiziaria nei vari casi è, con tutta evidenza, un ruolo di intervento nei processi per far ristabilire anche in questa forma regole di correttezza dei mercati, eliminando situazioni di patologia illecita.
Anche qui, è del tutto assente ogni aspetto autoritativo (e a riprova, nell’ipotesi di repressione delle clausole vessatorie, l’iniziativa camerale è collocata sullo stesso piano di quella delle associazioni di consumatori e di imprenditori).
Tuttavia l’iniziativa giudiziaria pone alcuni problemi di carattere giuridico che ne sottolineano la novità e che presumibilmente daranno luogo ad ampie rielaborazioni dottrinali.
Ci si riferisce, in particolare, al tema degli "interessi diffusi": concetto che, come sappiamo, nel nostro ordinamento ha avuto una elaborazione sofferta e non ancora giunta ad una sua sistemazione definitiva.
Come è noto, il concetto di "interesse diffuso" nasce come "tertium genus" fra gli interessi individuali e l’interesse pubblico: identificandosi per negativo negli interessi che coinvolgono contemporaneamente una pluralità di persone che godono di un medesimo status o che fruiscono in modo analogo di determinati beni o servizi collettivi.
La differenza nei confronti degli interessi pubblici (che sono anch’essi interessi "diffusi" a tutta la comunità) sta nel fatto che per gli interessi pubblici la tutela è affidata istituzionalmente a soggetti pubblici, che la perseguono in modo generale attraverso una attività amministrativa; mentre la tutela degli interessi diffusi è tipicamente giudiziaria e viene svolta, normalmente, da soggetti privati a carattere associativo. In questo senso la evoluzione dei caratteri degli interessi diffusi è stata in via principale determinata dagli orientamenti della giurisprudenza, sino a quando alcune leggi più recenti hanno conferito espressamente una legittimazione ad agire ad alcuni enti (privati) rappresentativi di finalità collettive determinate.
Le funzioni riconosciute alle Camere dal 5° comma dell’art. 2 della L. 580/93 e dall’art. 1469 sexies del codice civile introducono ulteriori elementi di novità sull’argomento degli interessi diffusi : in quanto da un lato i poteri di iniziativa giudiziaria sono attribuiti ad una istituzione pubblica, mentre sino a questo momento la tutela degli interessi diffusi risultava tradizionalmente spettante ad enti associativi espressi dalla società civile. D’altra parte il carattere pubblico delle Camere non trasferisce la tutela di questi interessi all’ambito degli interessi generali, dato che, come abbiamo visto, non esiste in capo alle Camere alcun potere di intervento amministrativo di autorità né alcuna rappresentanza istituzionale esclusiva dei diritti così tutelati: come è confermato fra l’altro dalla circostanza già menzionata che - per l’azione inibitoria prevista dall’art. 1469 sexies - l’iniziativa Camerale si affianca senza distinzioni a quella delle associazioni rappresentative dei consumatori e degli imprenditori.
Va anche aggiunto che comunque la Camera sembra agire in base ad una titolarità di propri diritti (soggettivi): come conferma l’espressa facoltà di costituirsi parte civile (che presuppone un danno), e anche la possibilità di agire per la repressione della concorrenza sleale, con cui si rivitalizza la norma dell’art. 2601 c.c., di applicazione quasi nulla dopo l’abrogazione dell’ordinamento corporativo fascista.
Il luogo non consente di approfondire questi aspetti, che peraltro sono anch’essi un segno di positiva novità: ampliando in forme diverse le funzioni pubbliche secondo modalità che non limitano in alcun modo i diritti dei cittadini e degli altri soggetti privati, ma anzi delineano forme di collaborazione per il raggiungimento di finalità comuni.