IL PIANO REGOLATORE DEGLI ORARI

P resso l'Ufficio Tempi della città di Milano, ha preso avvio nel 1990 l'elaborazione del Piano Regolatore degli Orari, conclusasi nel 1994 con la sua approvazione definitiva e unanime da parte del Consiglio Comunale. Il documento di piano si compone di tre volumi, di cui due dedicati alle analisi e uno alle proposte, ed è strutturato nella forma di un "atlante" che enfatizza l'assenza di relazioni gerarchiche o sequenziali tra le diverse politiche delineate.
Un elemento di grande interesse del P.R.O. è indubbiamente costituito dal suo forte contenuto innovativo in merito alle modalità di attuazione che privilegiano un approccio partecipativo. La pianificazione temporale, a causa dei vincoli di reciprocità che condizionano il quadro complessivo degli orari, non si presta infatti ad essere regolata da normative di tipo prescrittivo (come la dizione "piano regolatore" indurrebbe erroneamente a pensare), ma implica piuttosto la costruzione di un accordo su base negoziale tra le parti sociali interessate.
Rispetto ad un approccio tradizionale il P.R.O. prende inoltre le distanze da una concezione del servizio pubblico per la quale all'individuazione di un bisogno corrisponde l'erogazione di un servizio (quale risposta "unica" al problema) e favorisce piuttosto la moltiplicazione delle opzioni di scelta degli utenti.
Il carattere negoziale del Piano viene ulteriormente rafforzato, poco dopo la sua approvazione, con la sigla di un Protocollo di Intesa (da parte di Comune, Prefettura, Camera di Commercio e Organizzazioni Sindacali Confederali) che sancisce una prima forma di accordo tra soggetti rappresentanti degli interessi generali nella città nella regolamentazione delle attività commerciali nella città in riferimento alle modalità di relazione che struttureranno il processo decisionale in fase di attuazione delle politiche.
Tale Protocollo d'Intesa impegna infatti i firmatari a "realizzare un progetto d'intervento che sia efficace e di forte impatto strutturale sull'organizzazione degli interessi metropolitani in rapporto alla variabile tempo".
In corrispondenza di ciascuna delle cinque politiche di rilevanza strategica delineate ("Code e attese", "Equilibrio tra vita e lavoro", "Mobilità nella metropoli dei flussi", "Città Permanentemente Attiva", "Riorganizzazione del Comune di Milano") il P.R.O. individua: definizione del problema, slogan, argomenti, proposte, settori del Comune e altri soggetti coinvolti e procede, quindi, nell'indicare in riferimento all'attuazione della politica: programmi di sviluppo, azioni di sollecitazione, programmi di collaborazione. Questo scritto tratta in modo particolare la fase di implementazione di una delle cinque politiche delineate nel piano, ovvero quella indicata con il titolo "Città Permanentemente Attiva". L'attuazione di tale politica è stata elaborata in stretto riferimento alla "vision" strategica del piano e con un approccio al processo decisionale che ha privilegiato il coinvolgimento di un ampio numero di attori al fine di individuare soluzioni creative e cooperative entro un contesto altamente complesso. Le modalità relazionali sottoscritte nel Protocollo d'Intesa hanno costituito una "infrastruttura negoziale-decisionale" cioè una rete interistituzionale debolmente connessa (l'organigramma funzionale che individua attori, mission e processi nell'attuazione del P.R.O. è riportato in Figura 1).
E' questo il denominatore comune sotteso alle tre diverse esperienze di cui si darà conto.

LA "CITTA' PERMANENTEMENTE ATTIVA"
Allo stato attuale dell'arte, tra le cinque politiche del PRO quella denominata "Città Permanentemente Attiva" è quella in fase di più avanzata attuazione.
Quale problema viene individuato il "Calendario generale delle attività urbane", ossia il coordinamento tra esse e in particolare l'integrazione tra i rispettivi orari.
La giustificazione della politica deriva dai mutamenti sociali in corso, legati soprattutto alla compresenza, nella città, di differenti popolazioni, anche temporanee, con stili di vita e forme di lavoro diversificati.
Quale Priorità del problema viene segnalata la divergenza del calendario delle attività (commerciali ad esempio) rispetto a quello dei servizi pubblici. Proprio a partire da questa indicazione sono nate le prime proposte riguardanti i temi del commercio, dei pubblici esercizi e della mobilità. Per dare corpo alle iniziative, fin dalla stesura dell'Atlante, si sono individuati i possibili attori coinvolgibili nell'implementazione della politica: soggetti istituzionali e non.
Il percorso che è stato seguito nella fase successiva non è stato affatto "lineare". Si è proceduto attraverso una continua ricerca di metodi e approcci innovativi dal punto di vista dell'amministrazione pubblica, con il coinvolgimento di molteplici esperienze e saperi, portati da professionisti-consulenti, docenti e ricercatori (e studenti) universitari, attori della stessa pubblica amministrazione appartenenti a diversi settori, nonché dai soggetti e dalle parti più direttamente interessati alle problematiche in questione.
Nelle note che seguono si darà conto brevemente degli elementi di maggior interesse delle tre esperienze attuative della politica "Città Permanentemente Attiva" ovvero:
- della "rete allargata" a sostegno dell'iniziativa Milano Aperta d'Agosto;
- dell'approccio negoziale alla costruzione del consenso nell'ambito del Tavolo Progettuale del Commercio;
- degli elementi di innovazione e sperimentazione nell'approccio ai problemi di Vitalità e Sicurezza nella Zona di Decentramento 17.

MILANO APERTA D'AGOSTO
L'intervento Milano Aperta d'Agosto si è attivato per la prima volta nel 1995 ed è stato ripreso e migliorato negli anni successivi. Lo strumento/prodotto di tale iniziativa consiste in un fascicolo informativo che illustra attività, esercizi commerciali e servizi a disposizione del cittadino in un periodo dell'anno caratterizzato da un esodo di massa per le vacanze estive e dalla conseguente desertificazione "temporanea" della città.
Tale iniziativa ha richiesto il coordinamento di una grande quantità di soggetti e la sua realizzazione è stata possibile solo grazie all'attivazione di una rete cittadina di decisori (accomunati dall'orientamento/obiettivo verso la diffusione delle infomazioni e una maggior vivibilità della città) che coinvolge più di quaranta tra Settori interni al comune ed Enti e Associazioni esterne. Il coordinamento delle variabili nel funzionamento della città in agosto è stato affrontato attraverso modalità partecipative di collaborazione tra soggetti pubblici e privati riuniti attorno a tavoli di progettazione e di azioni di sollecitazione in corrispondenza di ciascuna area di attività (negozi e pubblici esercizi, artigianato, eventi, turismo, servizi sociali e sanitàÉ).
Il risultato conseguito, di fatto, non consiste solo nella produzione di una guida informativa piuttosto, nell'interpretazione del quadro delle dinamiche di cambiamento che caratterizzano le attività urbane e nella successiva valorizzazione di quegli elementi che possono essere orientati verso una maggiore flessibilità dell'organizzazione cittadina e dunque verso un miglioramento della qualità di vita dei cittadini. Un esempio tra tutti è riferibile alla maggior flessibilità registrata nei comportamenti vacanzieri dei cittadini: un numero crescente di persone infatti, rinuncia a concentrare le proprie ferie estive nel mese di agosto; questo fenomeno, viene rilevato e monitorato con indagini statistiche e dei risultati viene data informazione agli operatori commerciali e artigiani, contribuendo a far sì che sempre più attività siano sensibili ad una domanda non ancora del tutto manifesta e a ritmi di vita più "equilibrati".
Tra gli effetti dell'iniziativa, quello più rilevante a livello di processo consiste indubbiamente in un'accelerazione del processo adattivo di cambiamento della città. Tale dinamica è resa possibile attraverso il coinvolgimento di una pluralità di attori, il riconoscimento e la raccolta nella città di una conoscenza organizzata e diffusa che viene riversata nuovamente sulla città sotto la forma di azioni in cui il soggetto pubblico è promotore, facilitatore e coordinatore.

IL TAVOLO DEL COMMERCIO
L'esperienza acquisita nella gestione operativa dell'intervento Milano Aperta d'Agosto è stata ripresa e trasferita al trattamento di un altro ambito di azione della politica "Città Permanentemente Attiva", e cioè all'insieme di questioni connesse con la regolamentazione complessiva degli orari del sistema commerciale della città.
Tale problematica risulta altamente complessa e può essere rappresentata, in forma di metafora, da un iceberg: sulla punta visibile che emerge dal mare si possono individuare i temi relativi alla regolamentazione degli orari giornalieri, settimanali, annuali, delle deroghe per le aperture domenicali nonché all'organizzazione di Milano città turistica (Figura 2).
In realtà, sotto il pelo dell'acqua si celano una gran quantità di problematiche sommerse che dibattiti e stampa stanno portando allo scoperto. Si tratta di questioni latenti, in particolare il conflitto tra piccola e grande distribuzione (ma anche il mutamento socioeconomico del Paese, l'esigenza di ridefinire il ruolo del commercio nella città e la contestuale ridefinizione ed integrazione della legislazione urbanistica e di quella commerciale) che, se non esplicitate e esplorate nelle loro molteplici implicazioni economiche e sociali per la città, agiscono come fattori di disturbo e trasferiscono la conflittualità latente su qualsiasi dibattito anche solo "tangenziale", come quello sugli orari.
La fase di problem setting si è rivelata in questo senso assai laboriosa, poiché si è mirato proprio a iscrivere tutti gli elementi significativi del contesto per la risoluzione dei problemi emergenti e, dunque, anche quelli non immediatamente visibili che possono nei fatti rappresentare le principali concause.
Alla costituzione di un Tavolo Progettuale del Commercio si è arrivati individuando una serie di attori a partire dalla rete già esistente e coordinata dal P.R.O. derivante da Milano Aperta d'Agosto. Nella prima fase di attività (che ha preceduto la fase progettuale e negoziale vera e propria e ha costituito una sorta di fase di "assestamento") si è registrato un notevole avvicendamento di attori e soggetti rappresentanti le varie parti. Se questa alternanza nelle presenze poteva configurarsi come un elemento di disturbo ai lavori del Tavolo, in realtà, proprio attraverso i contributi più eterogenei è stato possibile individuare via via una modalità di lavoro efficace e condivisa da un gruppo di soggetti che è andato sempre più consolidandosi. In particolare, il nucleo di rappresentanti delle parti si è configurato definitivamente nel momento in cui si è proceduto ad avviare un'indagine conoscitiva per la quale era necessario assumere una "micro" decisione operativa e cioè individuare i soggetti da intervistare. In tale fase si è deciso di intervistare i soggetti esterni al governo locale.
A questo punto, il ruolo del governo locale presso il Tavolo si è andato chiarendo. Da un lato, l'Ufficio Tempi della città garantisce al Tavolo il coordinamento e il supporto alla rete dei soggetti e in associazione con una consulente esterna agisce da animatore e facilitatore. Dall'altro, l'Assessorato al Commercio, ha dato mandato al Tavolo di predisporre gli elementi costitutivi per l'aggiornamento dell'ordinanza sul commercio (che risale al 1980), legittimandone così l'operato anche sul piano politico.

VITALITA' E SICUREZZA NELLA ZONA 17
In concomitanza con le altre due esperienze sopra illustrate, è andata articolandosi una collaborazione tra Ufficio Tempi della città e Dipartimento Scienze del Territorio del Politecnico di Milano. Tale collaborazione è stata possibile grazie ad un accordo informale che ha previsto, da un lato il contributo di chi scrive, in qualità di Project Leader del P.R.O., alle attività didattiche nell'ambito di un Laboratorio di Progettazione Urbanistica, dall'altro il contributo del Laboratorio didattico alle attività dell'Ufficio Tempi attraverso la realizzazione di un'indagine integrata sui temi della vitalità e della sicurezza nella zona di decentramento 17 del Comune di Milano.
La spinta a tale collaborazione è nata da un'intuizione sulla rielaborazione del ruolo delle politiche temporali rispetto alle politiche più propriamente urbanistiche. La questione che si è posta sin da principio è stata quella di esplorare il tema della sicurezza, due anni fa non ancora alla ribalta ma piuttosto latente nell'immaginario collettivo, in relazione all'approccio delle politiche temporali e in una prospettiva in cui la trasformazione qualitativa dei servizi e della loro presenza sul territorio viene associata ad interventi di riqualificazione urbana.
Per esplorare questi possibili nessi si è attivata una rete, inizialmente informale, tra l'Ufficio Tempi e il Laboratorio del Politecnico, a cui prendevano parte una docente di urbanistica, una docente di antropologia urbana, la Project Leader del P.R.O. e il Consiglio di Zona 17.
L'attivazione di tale rete non è certo operazione semplice, in particolare per la difficoltà di conciliare i linguaggi e le aspettative dei diversi attori, nonché il diverso orientamento dei rappresentanti del governo locale rispetto al primario ruolo didattico (e quindi centrato sulla simulazione) del Laboratorio. La complessità del contesto risulta eccessiva a fronte di un obiettivo insufficientemente delineato.
L'anno successivo (1996/1997), la rete accademica si estende a comprendere un docente incaricato proveniente dal settore privato e gli obiettivi della collaborazione vengono riferiti all'intento di configurare con maggior dettaglio alcuni interventi sperimentali a partire dalla ricerca universitaria e in più stretta relazione con il Comune.
E' in questa fase che si collocano la serie di presentazioni realizzate presso il Tavolo Progettuale del Commercio mirate ad illustrare le attività del Laboratorio. Tali presentazioni sono state realizzate in una fase in cui i soggetti partecipanti al Tavolo erano ancora in una fase di definizione delle modalità di lavoro. Questo fattore in particolare ha implicato non poche difficoltà rispetto al tentativo di utilizzare il contributo accademico quale sorgente di riflessione e di verifica empirica dei diversi punti di vista dei partecipanti al Tavolo (come era stato inizialmente prefigurato "a tavolino") e la collaborazione stretta tra Tavolo e Laboratorio non è quindi diventata modalità di lavoro costante. Tuttavia, il contributo del Politecnico è stato via via oggetto di crescenti apprezzamenti e si è rivelato in una fase successiva prezioso nel momento in cui le osservazioni e le critiche avanzate dalle Parti (che in un primo tempo apparivano fuori campo o che sembravano equivocare gli intendimenti di chi aveva presentato il lavoro) sono risultate preziose per rifocalizzare il percorso di elaborazione del Tavolo stesso.
La rete che si è costituita a partire da questa esperienza, sia pure assorbita da un compito principalmente didattico, ha condotto nei fatti un interessante percorso di integrazione degli approcci sia nella fase di analisi sul campo sia nella fase di definizione di linee di intervento. é certamente sul versante della sperimentazione che si possono registrare i migliori risultati del lavoro. L'integrazione dell'approccio urbanistico con quello antropologico-sociologico è un elemento di grande novità non solo in ambito accademico, ma anche sul versante delle politiche urbane "reali". Ancora, l'enfasi riposta nel preparare gli studenti al confronto e al dialogo con il decisore politico, ha portato a orientare le analisi e le proposte non tanto verso la restituzione dei singoli passi ed entro un percorso metodologico che rischierebbe di apparire deterministico, quanto piuttosto verso la produzione di risultati concreti (sia pure nella forma di simulazioni) e verso la sintetica argomentazione delle proposte.

UNA "CASSETTA DEGLI ATTREZZI"
L'attuazione delle politiche temporali è di tipo negoziale, poiché rende necessario il coordinamento e l'interazione consensuale di un numero assai ampio di soggetti. D'altra parte, l'azione del governo locale è tradizionalmente condizionata da un assetto giuridico e da una cultura prevalente di tipo prescrittivo. In questo senso, è apparso quanto mai chiaro nell'esperienza dell'Ufficio Tempi del Comune di Milano come si rendesse necessario modificare e innovare sostanzialmente approccio e strumenti di azione onde evitare un inesorabile fallimento nel conseguimento della mission.
Le esperienze di cui si dà conto in questa presentazione sono state realizzate assumendo metodi operativi orientati al risultato e alle prestazioni piuttosto che all'ottemperanza della norma.
Tale processo di cambiamento interno alla Pubblica Amministrazione può essere restituito in forma di metafora: "se l'unico attrezzo di cui si dispone è un martello (le leggi, i regolamenti...) ...ogni problema tenderà a diventare un chiodo!!!".
Solo la ricerca e la disponibilità di una "cassetta degli attrezzi ben fornita" (il sapere dei soggetti direttamente coinvolti, lo scambio tra competenze disciplinari diverse, la negoziazione, la costituzione di reti non gerarchiche...) può consentire di andare oltre una visione settoriale e univoca dei problemi e di individuare modalità di risposta (politiche e strategie) più adeguate alla complessità del contesto.
E' per questi motivi che proprio il percorso decisionale e di progettazione realizzato rappresenta di fatto il risultato di maggior interesse dal punto di vista dell'azione del governo locale. Tale esito è risultato visibile solo a posteriori come è tipico di ogni processo e di ogni esperienza di ricerca fondati su un approccio "per prova ed errore". I problemi via via incontrati sul percorso sono apparsi spesso riferibili ad aspetti micro o poco rilevanti rispetto all'obiettivo primario, ma essi hanno dato origine, di volta in volta, a una discussione delle diverse alternative nonché all'assunzione delle scelte operative ritenute più efficaci che si sono talvolta rivelate (sempre a posteriori) straordinari "attrezzi" per l'azione.
Favorire il cambiamento, utilizzando modalità partecipative e non dirigistiche, attivando tavoli di progettazione negoziata tra soggetti pubblici e privati, valorizzando i comportamenti che rispondono in chiave positiva ai cambiamenti in corso e accogliendo la molteplicità di contributi, risorse e competenze a disposizione nella città risultano, alla luce dell'esperienza finora condotta, fattori strategici per l'intervento fattivo del governo locale nell'organizzazione e nella gestione urbana.