La Legge 7 marzo 1996 n. 108 "disposizioni in materia di
usura" apre due spazi innovativi. Si tratta della prevenzione
diretta a evitare che il fenomeno dell'usura si riproduca ulteriormente
e della solidarietà per coloro che ne sono vittime. Gli
strumenti previsti dalla legge consistono nella creazione di Fondi.
Ambedue gli spazi rendono concreta la partecipazione delle società
civile al problema e responsabilizzano le istituzioni. Sono però
di complessa attuazione e il regolamento di prossima emanazione
dovrà fare chiarezza proprio su questi aspetti.
L'approccio preventivo, che caratterizza numerose norme del testo,
è uno degli elementi di maggiore novità di questa
legge, che si differenzia rispetto a precedenti analoghe iniziative
legislative nel settore della criminalità finanziaria,
normalmente condizionate da una filosofia propensa a privilegiare
quasi esclusivamente il momento repressivo.
IL FONDO DI PREVENZIONE
La particolare attenzione al momento della prevenzione del fenomeno
usura trova attuazione per il tramite dell'art. 15 della legge,
che istituisce, presso il Ministero del Tesoro, il "fondo
per la prevenzione del fenomeno dell'usura". La dotazione
patrimoniale del Fondo è utilizzata per finanziare, per
il 70%, i fondi speciali anti-usura costituiti dai Confidi, e,
per il rimanente 30%, le fondazioni e le associazioni riconosciute
per la prevenzione del fenomeno dell'usura (art. 15.1).
La gestione del Fondo e la predisposizione del meccanismo di erogazione
dei contributi sono demandati al regolamento di gestione, nonché
alle decisioni di una commissione costituita da rappresentanti
del Ministero del Tesoro e dell'Industria, del Commercio e dell'Artigianato
e del Dipartimento per gli affari sociali presso la Presidenza
del Consiglio dei ministri.
Regolamento e commissione devono essere predisposti, da parte
del Governo, entro 3 mesi dal giorno di entrata in vigore della
legge, ovvero entro il 24 giugno (art. 15.8).
I FONDI ANTI-USURA
I fondi speciali Confidi potranno usufruire dei contributi del
Fondo a condizione che, a loro volta, costituiscano speciali fondi
anti-usura destinati a garantire, sino all'80%, banche e istituti
di credito che concedano finanziamenti a medio termine e incrementi
di linee di credito a breve termine a favore di piccole e medie
imprese a elevato rischio finanziario, e che i medesimi contributi
erogati siano cumulabili con eventuali altri contributi concessi
dalle Camere di Commercio (art. 15.2).
I fondi anti-usura devono essere "separati dai fondi rischi
ordinari" dei Confidi; è da ritenere che non si faccia
riferimento a una mera separazione contabile, ma a una piena ed
effettiva separazione patrimoniale del Fondo speciale anti-usura
rispetto ai fondi rischi ordinari, con conseguente limitazione
della responsabilità.
Tali fondi dovranno soddisfare i requisiti patrimoniali prescritti
dal Ministero del Tesoro con proprio Decreto, il quale dovrà
inoltre indicare i requisiti di onorabilità e di professionalità
dei relativi esponenti (art. 15.3). E' del tutto probabile, e
del resto auspicabile sotto il profilo dell'unitarietà
della disciplina in materia, che i requisiti di onorabilità
imposti corrispondano a quelli previsti dall'art. 109 Decreto
Legge 385/93 per gli esponenti degli enti creditizi, e da ultimo
richiamati dal già esaminato art. 16.3 per i soggetti esercenti
attività di mediazione creditizia.
Destinatari dei finanziamenti dei fondi anti-usura Confidi sono
le piccole e medie imprese a elevato rischio finanziario, nozione,
quest'ultima, di natura prettamente economica, con la quale si
indicano le imprese cui sia stata rifiutata una domanda di finanziamento
assistita da una garanzia pari al 50% dell'importo del finanziamento
stesso, pur in presenza della disponibilità del Confidi
al rilascio (per mezzo del fondo rischi ordinario) della garanzia.
Il ruolo dei fondi anti-usura dei Confidi, quindi, si risolve,
in buona sostanza, in un rafforzamento della garanzia fideiussoria
offerta alle banche disponibili a finanziare soggetti caratterizzati
da una anomala situazione aziendale, tale da rendere il loro accesso
al credito legale difficilmente ottenibile per il tramite delle
ordinarie condizioni di erogazione.
La disciplina predisposta ha suscitato alcune perplessità
in larga misura determinate dalle imprecisioni tecniche presenti
nel testo normativo. La validità e l'efficacia dell'intervento
è destinata, di conseguenza, a dipendere dal contenuto
del prossimo regolamento emanato dal Ministro del Tesoro, il quale
dovrà tra l'altro tener conto che:
a) i Confidi, per natura, non sono abilitati a utilizzare i loro
fondi per incrementare linee di credito, dato che il loro compito
istituzionale è limitato all'offerta di garanzie;
b) la fruizione dei vantaggi offerti dai fondi speciali anti-usura
deve essere ancorata a criteri di valutazione obiettivi e preventivamente
individuati, onde evitare che delle risorse offerte approfittino
soggetti non meritevoli.
IL RUOLO DELLE FONDAZIONI
Ben diverso è il ruolo attribuito dalla legge alle fondazioni
e associazioni riconosciute per la prevenzione del fenomeno dell'usura,
le quali, iscritte presso apposito elenco tenuto dal Ministro
del Tesoro, perseguono il loro scopo di "prevenzione del
fenomeno dell'usura, anche attraverso forme di tutela, assistenza
e informazione" (art. 15.4), prestando "garanzie alle
banche e agli intermediari finanziari al fine di favorire l'erogazione
di finanziamenti a soggetti che, pur essendo meritevoli in base
ai criteri fissati nei relativi statuti, incontrano difficoltà
di accesso al credito" (art. 15.6).
Cade quindi, per tali enti, la pregiudiziale dello svolgimento
di attività di piccola e media impresa da parte del destinatario
dell'aiuto, nonché la caratteristica dell'elevato rischio
finanziario del prestito garantito; elementi sostituiti dalla
meritevolezza del soggetto finanziato, la cui valutazione è
peraltro delegata a criteri liberamente determinabili dagli stessi
enti.
Libera è pure, in tali casi, la misura della garanzia fideiussoria
offerta alle banche, che potrà quindi coprire finanche
la totalità del credito erogato.
Ma ciò che più preme rilevare è la possibilità
accordata dalla legge a queste istituzioni di operare nel campo
dell'assistenza tecnica e dell'informazione a favore dei soggetti
a rischio di usura. Si tratta di un momento destinato ad avere
grande rilevanza sotto l'aspetto preventivo, dato che spesso l'usurato
necessita, prima ancora che dell'aiuto finanziario, di un punto
di riferimento sotto il profilo della consulenza economica e giuridica.
A tal fine è auspicabile che gli operatori di tali enti
siano vincolati dal segreto d'ufficio, onde poter godere della
massima fiducia da parte dei fruitori dei loro servizi.
Anche per le fondazioni e le associazioni anti-usura è
demandata al Ministero del Tesoro la determinazione dei requisiti
patrimoniali e dei requisiti di onorabilità e professionalità
dei relativi esponenti (art. 15.5), elementi per i quali si rinvia
alle osservazioni appena viste con riferimento ai fondi anti-usura
dei Confidi.
LE ASSOCIAZIONI
Il riferimento testuale alle associazioni riconosciute
dovrebbe costituire elemento sufficientemente idoneo a evitare
di arenarsi, sia in sede sistematica che operativa, sulla annosa
questione della natura pubblica o privata di tali formazioni intermedie,
ben nota a chi si occupa della problematica delle fondazioni bancarie.
A ben vedere, la normativa in commento, più che costituire
una nuova categoria di persone giuridiche, sembra in verità
istituzionalizzare, e disciplinare autonomamente, un particolare
tipo di attività no profit, la quale, per le peculiarità
dei soggetti interessati e la rilevanza sociale del settore in
cui si svolge, viene sottoposta a controlli e modalità
operative tassativamente previste dal legislatore, a tutela dell'ordine
pubblico economico.
Trattandosi quindi di disciplina dell'attività,
e non del soggetto, finisce per essere irrilevante la natura giuridica,
pubblica o privata, dell'ente operante, che potrà ben essere
tanto una fondazione o una associazione (riconosciuta) di diritto
privato quanto una fondazione bancaria o, in ipotesi, una IPAB.
Indiretta conferma di questa argomentazione può trarsi
dalla disposizione dell'art. 15.7, la quale autorizza gli enti
in menzione a esercitare, salve le riserve di attività
previste dalla legge, "le altre attività previste
dallo statuto"; attività che potranno essere le più
varie, e al limite del tutto estranee al mondo della finanza e
alla lotta alla criminalità economica (si pensi, ancora
una volta, alle IPAB).
Dall'analisi qui condotta emerge un sistema complesso e articolato,
nel quale l'intervento pubblico a prevenzione dell'usura (Fondo)
passa per il tramite dell'attività degli enti rappresentativi
delle categorie maggiormente a rischio (associazioni imprenditoriali,
ordini professionali) e delle formazioni intermedie espressione
della società civile (fondazioni, associazioni riconosciute).
Si tratta di un sistema articolato in modo tale da stimolare la
responsabilità individuale di ogni soggetto coinvolto,
e chiaramente finalizzato a fare in modo che il "rischio
d'usura" non sia un onere sociale scaricato dal mercato finanziario
sulle spalle dello Stato.
IL FONDO DI SOLIDARIETA'
Ben diverso da un generico fine di prevenzione del fenomeno dell'usura
è il fine di carattere general-preventivo, di marcata impronta
penalistica, che anima l'istituzione, presso l'ufficio del Commissario
straordinario del Governo per il coordinamento delle iniziative
anti-racket, del "fondo di solidarietà per le vittime
dell'usura" (art. 14.1).
Tale fondo è destinato a operare, per sua stessa natura,
in un momento successivo alla conclusione del contratto usurario,
e con lo scopo di consentire, da un lato, la repressione del reato
di usura, e, dall'altro, di recuperare l'usurato al credito legale.
E' proprio a seguito di questa duplice finalità che la
disciplina dell'istituto risulta fortemente contraddistinta da
una logica di tipo do ut des.
Infatti, condizione essenziale per poter attingere alle risorse
del Fondo è l'essere un imprenditore o un professionista
che si sia dichiarato vittima del delitto di usura e che risulti
parte offesa nel relativo procedimento penale (art. 14.2). Occorre
inoltre non essere stati in precedenza condannati per il reato
di usura, non essere o essere stati sottoposti a misure di prevenzione
personale, non aver concorso nel fatto delittuoso in menzione
o in reati ad esso connessi, non essere stati sottoposti alle
misure di prevenzione o ai relativi provvedimenti di applicazione
previsti dalla Legge 1423/56, in tema di persone pericolose per
la sicurezza, e dalla Legge 575/65, in tema di mafia, e ai conseguenti
provvedimenti (art. 15.7), nonché non aver reso dichiarazioni
false o reticenti nel provvedimento penale in cui l'usurato risulti
parte offesa (art. 15.6).
E' quindi evidente che l'accesso al Fondo è condizionato
a un fattivo contributo della vittima alla condanna dell'usuraio.
In cambio di ciò il Fondo provvede all'erogazione di un
mutuo senza interessi della durata massima di 5 anni, il cui importo
è commisurato al danno subìto dall'usurato "per
effetto degli interessi e degli altri vantaggi usurai corrisposti",
nonché agli "ulteriori rilevanti danni per perdite
o mancati guadagni" derivanti dalle caratteristiche del prestito
usuraio, dalle sue modalità di riscossione o dalla sua
riferibili a organizzazioni criminali (art. 14.4).
Il tenore letterale della norma ("può erogare")
depone chiaramente nel senso di una mera facoltà, e non
anche di un obbligo, per quanto riguarda l'erogazione di importi
a copertura degli "ulteriori rilevanti danni", i quali
(si pensi, ad esempio, al caso del danneggiamento o della distruzione
dei locali aziendali) possono raggiungere notevole importo.
E' quindi auspicabile e opportuno che, ovviamente nei limiti delle
(scarse) disponibilità del Fondo, si faccia ampio uso,
in sede applicativa, di tale facoltà, anche ai fini di
creare un ulteriore incentivo alla collaborazione degli usurati.
Il mutuo così erogato si ascrive all'ampia categoria dei
mutui di scopo, dovendo essere supportato da un piano di investimento
e di utilizzo delle somme ottenute "che risponda alla finalità
di reinserimento della vittima del delitto di usura nella economia
legale", essendo comunque vietato l'utilizzo della somma
allo scopo di estinguere il debito usuraio (art. 14.5).
Il provvedimento di concessione del mutuo, che fa seguito alla
domanda dell'usurato, da proporre entro il breve termine di decadenza
di sei mesi dal momento in cui lo stesso ha notizia dell'inizio
delle indagini sul delitto di usura, è deliberato dal Commissario
anti-racket sulla base di istruttoria aperta dal comitato consultivo
previsto in seno al "fondo di solidarietà per le vittime
dell'estorsione" di cui al D.L. 419/91 (art. 14.6). In ogni
caso, il mutuo non può essere concesso prima del decreto
di rinvio a giudizio per il procedimento in cui l'usurato risulti
parte offesa.
Per ovviare al logico e conseguente problema derivante dai lunghi
tempi che spesso intercorrono tra l'inizio delle indagini e il
momento del rinvio a giudizio, è ammessa la facoltà,
trascorsi comunque sei mesi dalla presentazione della denuncia
o dall'iscrizione dell'indagato nel relativo registro, e su prova
specificatamente documentata della situazione d'urgenza, di concedere
un'anticipazione, comunque non superiore al 50% dell'importo erogabile
a titolo di mutuo (art. 14.3).
A tale erogazione il Commissario anti-racket può procedere
anche senza parere del comitato (art. 14.6).
Sia il mutuo che la provvisionale in menzione sono automaticamente
revocati qualora il procedimento si concluda con provvedimento
di archiviazione o con sentenza di non luogo a procedere, di proscioglimento
o di assoluzione, oppure la somma venga utilizzata per lo scopo
precostituito, oppure sopravvengano le condizioni personali, in
precedenza menzionate, ostative alla concessione (art. 14.9).
A parte i problemi legati alla effettiva consistenza economica
del Fondo, la normativa in questione, che dovrebbe essere integrata
da apposito regolamento governativo entro il 24 settembre, si
segnala per la particolare complessità tecnica del procedimento
predisposto. E' chiaro l'intento di evitare che le disponibilità
del Fondo finiscano per essere intascate da soggetti non meritevoli,
a danno dei veri bisognosi.
Ma è altrettanto indubbio che la macchinosità della
procedura, unita al rischio, sempre incombente, di una possibile
assoluzione dell'usuraio, con tutte le conseguenze che da ciò
derivano, possono nella sostanza costituire un elemento di frustrazione
degli scopi perseguiti dal legislatore.
E' inoltre un dato di fatto che la disciplina del Fondo di solidarietà
ricalca in tutto la normativa del Fondo anti-racket, il quale
non ha finora dato buona prova, come sta a dimostrare il fatto
che a tutt'oggi non è stato in grado di impiegare gran
parte della pur esigua dotazione patrimoniale di cui dispone.
Al di là, quindi, della valenza "politica" che
sta alla base della costituzione di questo organismo, il legislatore
ben avrebbe potuto sortire i medesimi effetti, con risparmio di
tempo e denaro, ampliando l'ambito operativo del già costituito
Fondo anti-racket.
