Negli ultimi mesi, l'interesse dei politici e degli studiosi italiani
si è concentrato in modo pressoché esclusivo sui
temi della forma di governo e della riforma federale. Tale dibattito
ha largamente sottovalutato le questioni relative alle forme della
democrazia moderna, ai meccanismi della rappresentanza economica,
sociale e istituzionale, e ai criteri di funzionalità della
pubblica amministrazione.
La difficoltà di comprensione dell'importanza di questo
punto ha radici profonde.
Persino nelle sue espressioni più avanzate e sistematiche,
il diritto amministrativo non dedica un'attenzione specifica alle
"autonomie funzionali" nel quadro dei poteri pubblici;
tale espressione rappresenta semmai una categoria astratta che
include le diverse manifestazioni dell'autonomia (gestionale e
contrattuale, patrimoniale e contabile, finanziaria e di bilancio,
organizzativa e di personale, ecc.).
Sono invece le norme positive e la giurisprudenza a dedicare un
largo spazio agli Enti pubblici funzionali, tra cui sino a due-tre
anni fa ricadevano le stesse Camere di Commercio. L'insieme di
tali enti, di carattere non territoriale, è così
vasto in Italia da aver indotto diversi giuristi a parlare di
una vera e propria "amministrazione per enti". Il problema
è che, nonostante le loro funzioni possano essere della
massima importanza la maggior parte degli stessi si caratterizza
per l'esistenza di un rapporto di subordinazione rispetto allo
Stato o alle Regioni.
Al contrario, i Paesi che si ispirano a una concezione più
moderna del pluralismo hanno differenziato la struttura organizzativa
dello Stato, affiancando agli organi rappresentativi della volontà
generale una serie cospicua di poteri pubblici indipendenti, che
non derivano la propria legittimazione dalla rappresentanza politica
e che esercitano la propria sovranità su alcune specifiche
funzioni amministrative e di regolazione.
Nei principali Stati contemporanei esiste cioè la tendenza
a rafforzare i poteri e le procedure in cui non sono le forze
partitiche che consentono di decidere e amministrare, ma le regole
e la loro applicazione da parte di enti e organi pubblici funzionali,
che godono di uno status di particolare autonomia.
Queste "autorità" non fanno parte della sfera
esecutiva o dell'amministrazione; anzi sono e devono essere indipendenti
dal governo, giacché nei limiti fissati dalla legge hanno
funzioni di regolazione potenzialmente illimitate, godono di un'ampia
discrezionalità di scelta e devono disporre di strutture
operative molto flessibili.
SE LO STATO DIVENTA EVANESCENTE
In Italia la particolare criticità del problema di adeguare
meccanismi di rappresentanza e funzionalità delle P.A.
deriva dal ruolo particolare assunto dalle imprese come soggetto
economico e sociale.
Gli oltre cinque milioni di imprese esistenti in Italia costituiscono
un'intera popolazione di soggetti che non è più
riducibile in toto alla dimensione territoriale. Mentre
i fenomeni sociali per cui si rivendica l'autonomia di intervento
delle Regioni e degli enti locali hanno un significato politico
che nasce e si esaurisce nel loro territorio, un eventuale discorso
sugli interessi dei ceti imprenditoriali di per sé non
può collocarsi tout court nell'ambito della attribuzioni
proprie degli organi di rappresentanza generale.
Il mercato unico ha reso ancora più evanescente la coincidenza
tra l'ambito operativo delle imprese e l'ordinamento tradizionale
dello Stato e degli enti territoriali. Se non è possibile
riaffermare un riferimento esclusivo e prevalente dei loro interessi
ai luoghi tipici della rappresentanza politica, non è nemmeno
possibile superare questa impasse ricostruendo i centri
dell'ordinamento e dell'apparato statale a Bruxelles: lo dimostra,
indirettamente, il fatto che la nascita di molte nostre Authority
è stata imposta proprio dall'applicazione sul piano interno
delle direttive e dei regolamenti comunitari.
Naturalmente le autonomie funzionali sollevano problemi delicati,
quali quelli del rapporto tra autogoverno e autarchia, tra missione
istituzionale e logica di sistema; ma sarebbe sbagliato eliminare
il rischio di spinte centrifughe riportandole nell'alveo delle
Regioni e delle autonomie locali.
In realtà i luoghi in cui si attua la mediazione di interessi
molto diversificati, tipici delle società moderne, dovrebbero
essere le componenti di un'articolazione istituzionale molto complessa:
esiste infatti la questione degli accordi aziendali e ne esiste
una di più accordi aziendali su un certo territorio; c'è
un problema di mediazione nazionale in un determinato comparto
(o in uno o più settori) e ce né uno di mediazione
a livello europeo.
AL DI FUORI DELLE GERARCHIE
Ci impone di riflettere sull'influenza che questa articolazione
istituzionale complessa ha sull'organizzazione delle forze economiche
e sociali, e conseguentemente sui partiti (va notato che di recente,
le confederazioni dei lavoratori e le organizzazioni imprenditoriali
hanno fatto molti passi avanti in questo ambito).
Sui dilemmi del rapporto tra accentramento e autonomia è
eloquente la storia recente delle Camere di Commercio, che devono
istituzionalizzare la coesistenza e l'intreccio della business
community con la società civile, affrontando delicate
questioni di partnership e di concertazione con gli enti
locali da una posizione di alterità rispetto alla logica
che ispira i programmi e il funzionamento di questi ultimi.
Le Camere di commercio sono autonomie funzionali la cui posizione
nell'ordinamento e nell'organizzazione dello Stato si colloca
al di fuori delle tradizionali relazioni gerarchiche esistenti
tra i diversi organi di rappresentanza politica. Esse sono enti
che, al di là della circoscrizione provinciale di riferimento,
per la natura delle loro attività di servizio non hanno
un ambito di intervento strettamente correlato al territorio;
il limite è costituito semmai dalla reductio ad unum
delle norme comunitarie, nazionali e regionali che ne regolano
le funzioni istituzionali e operative. Da molti punti di vista
le Camere di Commercio possono cioè affrancarsi dalla logica
degli enti territoriali; ma i loro poteri non possono di certo
prescindere dalle diverse forme che assume l'ordinamento delle
imprese e delle attività produttive.
Ci spiega perché è difficile il discorso dei rapporti
con le Regioni. La loro esperienza deludente in tema di pianificazione
le sollecita a riproporre di continuo il governo dell'economia
senza meditare a fondo su quelli che sono i presupposti e i fattori
di successo dello sviluppo produttivo locale. Le Regioni commetterebbero
un grave errore se ostacolassero il trasferimento o la delega
al sistema camerale di ulteriori compiti in materia di funzioni
amministrative e promozionali per il sistema delle piccole e medie
imprese.
Ora che le associazioni e le imprese decideranno i programmi e
controlleranno la gestione delle CCIAA, le amministrazioni e gli
organi dello Stato, le Regioni e le Autonomie locali trarranno
notevoli opportunità per migliorare le loro politiche di
governo e di infrastrutturazione del territorio: la prestazione
di servizi pubblici essenziali per i cittadini e le imprese si
gioverà infatti del confronto e della collaborazione con
organi che mediano quotidianamente gli interessi delle organizzazioni
di categoria e delle imprese locali, potendo così interloquire
con un insieme di istanze meno frammentate e particolari.
COSTRUIRE LO STATO DELLE AUTONOMIE
Sullo sfondo c'è la necessità di conciliare tra
loro le diverse forme del pluralismo istituzionale; essa è
sempre stata affidata alla discussione sulle doppie Camere o sul
bicameralismo imperfetto. Il confronto sulla Camera delle Regioni
verteva proprio sulla composizione della dimensione nazionale
con la dimensione territoriale, mentre il dibattito sulla Camera
degli interessi concerneva la mediazione tra le autonomie funzionali
e le istituzioni che rappresentano gli interessi generali sul
territorio.
Come si può configurare oggi questa conciliazione?
Le Regioni, i Comuni e le Province hanno sollevato apertamente
il nodo di una Camera delle autonomie territoriali. Ma il quadro
è ben più complesso di quanto non emerga da questa
proposta, non solo perché esistono le difficoltà
relative all'interpretazione e all'aggiornamento dell'art. 99
della Costituzione, ma anche perché il pluralismo nelle
società avanzate deve avere almeno tre punti di sintesi
dei poteri pubblici autonomi: quello territoriale, quello funzionale
e quello politico-generale.
Definire un progetto riorganizzativo delle amministrazioni pubbliche
improntato a criteri di una maggiore efficacia ed efficienza,
e introdurre nell'ordinamento le garanzie del federalismo sono
per noi obiettivi che procedono in parallelo. Il principio di
sussidiarietà, in questo disegno, non va applicato solo
tra istituzioni di diverso ordine e grado, ma anche tra le istituzioni
e i corpi intermedi, per passare dal decentramento all'effettiva
riappropriazione di poteri da parte di questi ultimi.
Costruire uno Stato delle autonomie significa perciò non
solo lavorare per rivedere gli articoli della Costituzione relativi
al Consiglio nazionale dell'economia e del lavoro, alle Regioni
e agli enti locali, ma anche arricchire la trama e l'ordito delle
relazioni tra le diverse manifestazioni del pluralismo istituzionale
e del pluralismo sociale.
La realizzazione piena delle potenzialità aperte dalla
riforma delle Camere di commercio, assieme alla revisione del
ruolo istituzionale e del funzionamento del CNEL, dovrebbe puntare
a far sì che i fondamentali diritti dell'impresa e del
lavoro, e le espressioni della democrazia economica, sopravvivano
alla crisi dei tradizionali meccanismi di rappresentanza politica,
e ai conflitti derivanti dalla necessità per l'Italia di
procedere ulteriormente lungo la strada del risanamento dei conti
pubblici.
Lo stesso tema del federalismo fiscale non farà molti passi
avanti se non affronterà apertamente il problema del ruolo
degli interessi nell'organizzazione di una nuova statualità,
basata su una rete di poteri pubblici che ne esalti l'articolazione
europea, così come quella regionale e locale. questo processo
non abbia esiti distruttivi per l'unità del Paese e non
generi spinte corporative, si tratta di rafforzare la rete connettiva
delle istituzioni autonome funzionali, sviluppandone le relazioni
con il Parlamento e il Governo da una parte, con le Regioni e
il sistema degli Enti locali dall'altra.
