Confesso che ho accettato malvolentieri di scrivere questa breve nota sul crescente policentrismo delle sedi di potere, di decisione, di rappresentanza. Le ragioni profonde di tale resistenza stanno nel fatto che comincio a temere che reiterare il mio convinto attaccamento alla logica policentrica del potere potrebbe portarmi a essere concepito come irrigidita maschera o inveterato maniaco della poliarchia montante della società. Sfortunatamente per me più mi guardo intorno e più mi convinco che il policentrismo dei poteri cresce, e che non si riesce a dare a esso una sistemazione istituzionale; ma non trovo in giro grande attenzione, anzi vedo crescere istanze contraddittorie con il policentrismo (penso solo al recente innamoramento per la tematica presidenzialistica). E mi prende quindi un senso di pudore a insistere sulle mie convinzioni, proprio per non apparire irrigidito in esse.
Se anche questa volta supero il pudore è perché mi sembra un'occasione buona per rimettere in ordine, anche per me stesso, constatazioni e valutazioni di solito avanzate e discusse in modo disordinato. In questa prospettiva credo di poter avanzare un'affermazione precisa: oggi, accanto ai poteri classici di ogni Stato moderno (legislativo, esecutivo, giudiziario) stanno crescendo altre tre grandi sfere di potere: la sfera delle parti sociali; la sfera delle autonomie locali; la sfera delle autonomie funzionali. E sento al tempo stesso di dover documentare questa affermazione.
Sulla crescita anzitutto della sfera di potere delle parti sociali ci sono, come è noto, pareri contrastanti sul piano del suo valore e del suo significato politico, viste le valutazioni polemiche anche vivaci che da destra e da sinistra si compiono sul peso del sindacato, delle organizzazioni imprenditoriali e della concertazione nell'attuale processo di decisione politica. Senza entrare nel merito delle polemiche, penso che sia innegabile che il peso decisionale esplicito delle forze sociali è divenuto molto chiaro negli ultimi anni. Basta pensare a quanto abbiano giocato tali forze in decisioni di grande rilievo come quella dell'accordo del luglio '93, come quella della riforma delle pensioni, come quella relativa allo sviluppo nel Mezzogiorno, come quella della trasformazione del pubblico impiego (dal decreto 29 alla privatizzazione dei rapporti di lavoro). In molte occasioni ho parlato, forse un po' forzando i toni, di un "Sindacato di governo" (intendendo per sindacato ogni grande struttura di rappresentanza); e anche smorzando i toni credo che il fenomeno resti: le parti sociali sono oggi i detentori di una sfera forte di potere, di partecipazione alle decisioni collettive. Non più come soggetti di domanda e di vertenza ma come soggetti di co-determinazione.
Lo stesso processo di acquisizione di potere lo ritroviamo nella seconda sfera che ho indicato in premessa, quella relativa alle autonomie locali. In questi ultimissimi anni e mesi si è così enfatizzato il tema del federalismo e della secessione "statuale" da rischiare di mettere in ombra il fenomeno più concreto e reale della crescita dei poteri delle autonomie minori, cioè dei comuni e delle province. Diciamo la verità, la novità forte degli ultimi decenni è l'assunzione di poteri crescenti da parte delle autonomie minori; certo abbiamo avuto una importante (ma difficile in uno Stato accentrato da sempre e quindi ancora ambigua) esperienza di regionalizzazione, ma la trasformazione centrale, e quasi spontanea, è stata la liberazione delle energie economiche, sociali e amministrative di base. Quasi spontanea, ho detto, perché in fondo si è trattato di un naturale ritorno all'Italia dei comuni e all'Italia delle tante identità territoriali, delle tante periferie.
Come si è tradotto tutto ciò in termini di potere? La risposta è da darsi su tre livelli: sul livello locale ha vinto un forte policentrismo subregionale (basterebbe solo pensare all'articolazione crescente dei poteri dentro la Lombardia, il Veneto, l'Emilia-Romagna, non a caso forse le aree più dinamiche del Paese); sul livello istituzionale abbiamo avuto una forte, ed esaudita, richiesta degli enti locali di essere privilegiati nel decentramento delle funzioni statuali (basta pensare al decreto 626) negli anni '70 e all'attuale decretazione per il passaggio diretto, ai comuni e province senza passaggi regionali, di altre funzioni "romane") e sul piano sociopolitico abbiamo avuto forme di localismo politico che esalta apparentemente federalismo e regionalismo ma che trova radici e vita quotidiana nell'incardinamento nelle singole comunità locali (da Valenza Po e Lumezzane a Oderzo a Sassuolo a Casarano).
E' su tale molteplice base che sta crescendo il "Partito dei sindaci" che è più un effetto che una causa motore del cambiamento in atto, cioè la forza crescente, e a mio avviso irreversibile, delle autonomie locali.
Se la crescita delle sfere di potere delle forze sociali e delle autonomie locali è fenomeno così evidente da essere ormai componente indiscutibile del dibattito politico e istituzionale, non altrettanto evidente agli occhi di tutti è la crescita della terza nuova sfera di potere, quella delle autonomie funzionali. Cosa sono le autonomie funzionali? Non è domanda retorica perché non è detto che vi sia coscienza collettiva della presenza e dell'importanza di tali soggetti. Non molti avvertono infatti che buona parte dei servizi per le imprese ruota sullattività delle Camere di Commercio; non tutti avvertono che una parte non secondaria delle strategie bancarie di molte aree del Paese è legata al ruolo delle Fondazioni bancarie; non molti avvertono che molte delle infrastrutture più importanti oggi (porti, interporti, sistemi acquedottistici, ecc.) sono gestite da autonomi enti funzionali; non molti avvertono che la complessa macchina dei servizi collettivi a scala locale (dai macrolotti di aree industriali ai servizi urbani) è in mano a strutture di autonomia funzionale, assumano esse o meno la configurazione di aziende municipalizzate, o provinciali, regionali e consortili; non molti si rendono conto che una parte importante del sistema formativo (istituti secondari superiori e università, ma domani anche altri livelli) è irrevocabilmente sulla strada dell'autonomia funzionale; e forse neppur molti avvertono l'ormai consolidata centralità delle Aziende sanitarie locali nella quotidiana gestione dei bisogni e degli interventi sanitari. Ma chi ripercorre anche velocemente queste semplici segnalazioni avverte subito che una quota non indifferente degli interventi, delle decisioni, dei poteri si è andata via via dislocando verso sedi una volta interne all'azione statuale o comunque pubblica, verso sedi sempre più autonome; che, non a caso, tendono a lasciare la loro veste di ente pubblico per assumere vesti più agili e privatistiche.

HA VINTO IL POTERE POLICENTRICO
Forze sociali, autonomie locali e autonomie funzionali sono, a chi guardi la realtà italiana d'oggi, i tre poteri in costante crescita. Nelle loro mani si concentra ormai una buona parte dei meccanismi reali delle decisioni, e si può dire che sul piano operativo il loro triplice potere "non scompare" rispetto a quello delle più consolidate e legittimate istituzioni statuali. Certo parlamento, governo e magistratura hanno responsabilità e poteri quasi esclusivi nella preparazione, approvazione, applicazione e controllo delle leggi; ma siccome ci sono in terra (ed ancor più ci saranno) più cose di quante ne prevedano le leggi, è prevedibile che i poteri classici abbiano sempre meno incidenza rispetto a quelli delle forze sociali, delle autonomie locali, delle autonomie funzionali. Del resto il tempo dello Stato-soggetto (autoreferenziale, tutto formale e totalizzante) è in declino, sta affermandosi, per dirla con Feliciano Benvenuti, lo Stato-funzione, orientato a intense relazioni funzionali con le imprese, il mondo del lavoro, le comunità locali, le diverse forme della convivenza collettiva; quindi naturalmente obbligato a moltiplicare i suoi punti e le sue modalità di rapporto con la società, al centro ma più ancora nelle periferie locali. E sta qui la legittimazione sostanziale, anche se ancora non istituzionalizzata, delle diverse sedi del potere locale, funzionale, sociale.
Il policentrismo dei poteri ha in conclusione vinto, ed è un policentrismo articolato, non puramente frutto del decentramento volontario o dello spacchettamento involontario dello Stato accentrato ma frutto della crescente complessità della società e della crescente sua propensione a darsi organi operativi e decisionali diversi rispetto a quelli tradizionali.
A nessuno comunque sfugge che tale policentrismo, forte sul piano reale, è ancora debole sul piano istituzionale: della sua legittimazione come della sua collocazione. Esso infatti, risultando frutto in gran parte di interessi e bisogni collettivi, è in linea di massima riconducibile a una logica di "democrazia degli interessi" che non trova legittimazione nella volontà popolare della democrazia rappresentativa - tranne che per le autonomie locali - ma nella capacita dei singoli soggetti (categoriali, sindacali, funzionali, ecc.) di esprimere e concretamente rappresentare diversi segmenti di popolazione, in dialettica e/o convergenza con altri segmenti. In un gioco in orizzontale che è tutto il contrario di quello top-down su cui si basa lo Stato; ma che fornisce legittimazione sono nella reciprocità del riconoscimento delle varie sedi del policentrismo. In fondo, amo spesso dire, la poliarchia non può essere riconosciuta da un decreto proveniente dall'alto, è sempre sottilmente concertante e federativa; ma si tratta, oggi in Italia, di un'affermazione di debole carica legittimante, almeno sul piano dell'opinione pubblica non specificatamente attenta a questi problemi (e non a caso propensa alla delega botton-up delle elezioni maggioritarie e plebiscitarie).

MA IL VESTITO E' DIVERSO
In questa prospettiva il problema della legittimazione dei nuovi poteri e della loro dinamica policentrica si lega al problema della loro collocazione istituzionale. Fino a quando essi non avranno una tale collocazione, resteranno nella tentazione o del solipsismo "indipendentistico" o nella tentazione della vertenzialità continuata (grande fattore per sentirsi vivi e potenti) o nella tentazione di farsi legittimare dall'altro e più consolidato circuito di potere, quello politico (si pensi alla coazione ai vertici a Palazzo Chigi da parte delle forze sociali o, su un piano più modesto, la coazione ad avere una "legge di riconoscimento" da parte di centinaia di associazioni professionali).
Il problema della collocazione del policentrismo non è di facile soluzione in Italia, che è nata come nazione insieme allo Stato unitario e che mal si immagina con un vestito istituzionale diverso (e che, per aggiunta, ha subìto una caricatura di "stato corporativo", cioè centrato anche sulla rappresentazione formale degli interessi categoriali di vario tipo).
L'unica strada che viene considerata viabile è quella del decentramento regionalistico e del federalismo, ancora in forme indistinte; tanto è vero che nei vagiti di riforma istituzionali espressi negli ultimi dieci anni l'unico che riguardi la tematica di cui ci stiamo occupando è stato quello relativo all'ipotesi di creare una "camera delle regioni", magari combinando la cosa con la revisione del Senato. Ipotesi francamente debole: sia perché si poggia su un potere, quello delle regioni, che fra tutti i nuovi poteri degli ultimi trenta anni è quello che ha dato meno convincente prova di sé; sia perché non dà spazio adeguato alle fonti più radicate della nuova stagione di autonomia locale, cioè province e regioni; e sia infine perché lascerebbe fuori la rappresentanza e la forza decisionale degli altri due poteri montanti, quello delle forze sociali e quello delle autonomie funzionali.
Verrebbe a questo punto la tentazione di pensare non a una "camera delle regioni" ma a un più complesso sistema di rappresentanza: con una struttura centrale composta dai rappresentanti delle forze sociali; delle autonomie locali ai vari livelli, delle autonomie funzionali; con strutture regionali e/o provinciali ad analoga composizione. Un'ipotesi che costituirebbe certo un superamento del CNEL a livello centrale e delle ipotesi di CREL a livello locale; che potrebbe conglobare istanze e tentativi di collegamenti a livello locale (dagli informali patti territoriali alle più formali Camere di Commercio); che potrebbe dar spazio a un federalismo dal basso, non puramente regionalistico ma coinvolgente gli enti locali minori; che potrebbe in conclusione far da vera seconda gamba a un sistema sociopolitico che non può più reggersi sul pur irrinunciabile meccanismo della rappresentanza parlamentare e del governo che ne deriva.
Ma forse una tale prospettiva è ancora immatura, sia sul piano del funzionamento dei poteri e delle istituzioni esistenti; sia sul piano dei convincimenti dell'opinione pubblica, spaccata in questi ultimi mesi dalla tensione all'accentramento presidenzialistico e la tensione a un regionalismo venato di secessionismo, due tensioni che rifuggono (rimuovendone la complessità) dalla gestione del policentrismo, cioè dall'unica grande questione sociopolitica e istituzionale che abbiamo di fronte. Siamo un sistema policentrico, ma ci diamo vestiti istituzionali che con il policentrismo non hanno niente a che fare: sta qui il paradosso dell'attuale situazione italiana. Per superarlo ci vuole tanta cultura innovativa e tanta pazienza, nella speranza che nel frattempo qualcuno non ci porti in direzione contraria al nostro vitale policentrismo.