di Paul Cheshire
MISURA DELLA COMPETITIVITA'
Tutto questo ci porta a porre
una domanda: cosi� che rende competitiva una citt�? Questo tema �
troppo ampio perch� possa essere discusso a fondo in questa sede.
Qual � il modo migliore per misurare la competitivit�? Non ci� una
risposta definitiva a questa domanda e manca anche una spiegazione
esauriente di ci� che rende pi� o meno competitiva l'economia di
una determinata citt�. Per quanto riguarda un'impresa, � opinione
pressoch� unanime che il pi� valido parametro di misura della sua
competitivit� sia la variazione della quota di mercato che essa
detiene su mercati neutri. Potremmo pensare di estendere per
analogia questo concetto alla citt�, introducendo come parametro
di misura la variazione del valore reale aggiunto rispetto a
quella di altre citt�. Tali dati non sono disponibili per le citt�
europee, ma esistono dati recenti, forniti da Eurostat, che,
assieme ai risultati delle ricerche in corso sulle regioni urbane
europee svolte presso l'universit� di Bristol, permettono di
effettuare una stima ragionevole di un parametro strettamente
connesso: il Pil (prodotto interno lordo) pro capite. La Tabella
1, che si riferisce a un gruppo di regioni urbane europee, indica
le variazioni di tale parametro, corrette per tenere conto del
diverso potere d'acquisto (in modo da compensare i differenziali
delle variazioni dei prezzi nei vari Paesi), nel periodo che va
dal 1979 al 1990.
Ovviamente i risultati di tale elaborazione sono
solo indicativi. Un primo problema che salta all'occhio � quello
del ruolo del ciclo economico. Analizzando l'intero insieme dei
dati (sono disponibili i dati relativi a 118 regioni urbane
europee), si vede che l'andamento delle economie nazionali gioca
un ruolo di rilievo. Nel periodo preso in considerazione
l'economia britannica � passata dal punto di crisi pi� nera,
toccato durante la recessione del 1980, al punto di massima
espansione, corrispondente al boom degli anni Ottanta: mentre la
ripresa delle economie degli altri Paesi europei, in particolare
di quella tedesca, � avvenuta con un certo ritardo, tanto che nel
1990 esse erano ancora in fase di espansione. Ne deriva che, nel
gruppo di citt� a crescita pi� rapida, il numero di citt�
britanniche risulta superiore a quello che si sarebbe registrato
analizzando un periodo di tempo pi� lungo. Tuttavia, parlando in
generale, i risultati sono conformi alle aspettative per quanto
riguarda Monaco, Francoforte, Madrid, Barcellona, Roma, Leeds
(questiultima ha fatto registrare risultati particolarmente
lusinghieri nel corso degli anni Ottanta; molti osservatori
ritengono che ci� sia in parte dovuto all'allacciamento al
passante ferroviario ad alta velocit� con Londra), che
appartengono al gruppo delle citt� a pi� rapida crescita economica
e maggiormente competitive. Non sorprende nemmeno di trovare
Bristol e Londra nel gruppo delle citt� europee pi� competitive
negli anni Ottanta; e nemmeno che Liverpool, Napoli e Marsiglia
siano tra i fanalini di coda. Le sorprese vengono invece da Lille,
Amsterdam, Bologna, Lione e Bruxelles. Le ultime tre citt� hanno
fatto registrare risultati molto positivi negli anni Settanta
(Cheshire, 1990). Quanto a Lille sono stati effettuati ingenti
investimenti verso la fine degli anni Ottanta, ma gli effetti di
tali investimenti saranno visibili solo negli anni futuri, quando
verr� completato l'allacciamento al passante ferroviario ad alta
velocit� della linea Parigi-Londra-Bruxelles. Tale collegamento
probabilmente potr� produrre effetti molto positivi nella seconda
met� degli anni Novanta, ma occorre tenere presente che a
tuttioggi, a met� degli anni Novanta, solo il collegamento con
Parigi � una realt�. Quanto ad Amsterdam, i risultati di questa
citt� sembrano essere soprattutto la conseguenza dell'andamento
mediocre dell'economia olandese nel suo complesso nel periodo in
questione. Tra le citt� olandesi solo Rotterdam, che vanta un
programma di sviluppo economico urbano, ha fatto registrare un
aumento del Pil pro capite superiore (anche se di soli 0,3 punti
percentuali) a quello di Amsterdam.
La scelta della variazione del
Pil pro capite come parametro di misura della competitivit� ha
l'ulteriore vantaggio di essere, almeno in teoria, la variabile
che i gestori delle scelte politiche a livello locale cercano
maggiormente di influenzare. Essi si preoccupano di questioni di
pi� ampio respiro come la qualit� della vita, la qualit�
dell'ambiente, i tassi di disoccupazione e la distribuzione del
reddito, ma la variabile singola pi� tangibile � il benessere
della popolazione locale; per cui quando essi cercano di stimolare
l'economia locale, di promuovere l'immagine di un'area o di
attrarre investimenti mobili,4 il successo di tali iniziative, in
ultima analisi, verr� probabilmente valutato, sia da essi che dal
loro elettorato, in base a ci� che in Gran Bretagna viene chiamato
feel-good factor, vale a dire il benessere economico e, in misura
minore, la sua distribuzione.
VINCOLI CUI E' SOGGETTA L'AZIONE POLITICA
Per molte ragioni, sia di politica estera nazionale che di
ordinamenti istituzionali, esistono notevoli vincoli che limitano
l'azione dei responsabili delle scelte politiche a livello locale
e i risultati che essi possono ottenere con una determinata
azione. In Europa le economie urbane sono molto aperte e
certamente i responsabili delle scelte politiche a livello locale
non esercitano alcun controllo sulla politica monetaria o sul
ciclo economico e hanno un controllo minimo sulla politica fiscale
(che � diversa nei vari Paesi). Attualmente nel Regno Unito i
budget locali sono finanziati (e controllati) nella misura del 90%
circa dal governo centrale, mentre le aree di competenza delle
unit� amministrative locali spesso non coincidono con le sfere
economiche di influenza. Ci� significa che in Gran Bretagna il
governo locale non dispone che in misura limitata di risorse
proprie con cui promuovere lo sviluppo dell'economia locale, e,
laddove l'unit� amministrativa � piccola rispetto alla regione
economica, essa non � nemmeno motivata a farlo. Il fatto che le
unit� amministrative aventi dimensioni inferiori a quelle delle
rispettive regioni economiche non siano motivate a impegnarsi
nella promozione dell'economia locale deriva a sua volta dal fatto
che, nella misura in cui esse ottengono risultati positivi dalle
loro azioni tese a favorire lo sviluppo dell'industria locale o ad
attrarre gli investimenti di imprese nell'area in questione, una
parte consistente dei benefici che ne derivano (migliori
prospettive per l'occupazione o migliori livelli retributivi) si
riversa nelle aree limitrofe. Pu� accadere infatti che lavoratori
pendolari siano attratti nel loro territorio, oppure che le
imprese che hanno la capacit� e la possibilit� di effettuare
investimenti in qualsiasi momento scelgano di insediarsi appena
fuori dai confini del territorio politico di loro
competenza.
Questo tipo di problema � del tutto evidente a Londra,
dove persino l'area del vecchio Greater London Council � molto pi�
piccola della regione economica di Londra ed � divisa in 33
distretti amministrativi distinti. Nell'ambito della ricerca sulla
competizione territoriale, l'�quipe di studiosi dell'universit� di
Reading ha esaminato le strategie di sviluppo dell'economia locale
in tutte le aree di governo locale nel sudest dell'Inghilterra e
nelle aree di Birmingham e Cardiff. Quando � stato chiesto ai
funzionari di diversi distretti amministrativi quale fosse il
concorrente pi� temibile tra le varie citt� europee, essi non
hanno risposto Parigi, Francoforte o Bruxelles, bens� il distretto
limitrofo, ossia non una citt�, ma una divisione amministrativa
della pi� vasta regione economica di Londra.
Un ulteriore vincolo
pratico � il fatto che gli abitanti di un'area urbana beneficiano
in modo diseguale della crescita economica o non ne beneficiano
affatto. I proprietari dei fattori di produzione in offerta
costante (proprietari di immobili, o quelli con scarse capacit�
professionali) traggono i massimi benefici; mentre quelli che
godono di entrate generate fuori dal contesto dell'economia locale
(ad esempio i pensionati, o coloro che godono di sussidi
previdenziali) possono essere danneggiati dallo sviluppo
dell'economia locale, che tende a far lievitare i prezzi,
specialmente quelli degli affitti, e spesso ci� provoca una forte
congestione.
Tali fattori (e altri ancora) implicano che territori
differenti non sono ugualmente motivati ad attuare politiche di
competizione territoriale. In Gran Bretagna esistono ad esempio
delle norme che impongono ai governi locali di redigere dei piani
di sviluppo dell'economia locale, ma il contenuto di questi piani
e le energie e le risorse destinate alla loro attuazione sono
differenti. Le unit� amministrative di maggiori dimensioni, vale a
dire le contee, sono quelle che con maggiore probabilit� avranno
politiche finalizzate ad attrarre nella loro area industrie
mobili. Esse hanno dimensioni sufficientemente grandi da evitare
la dispersione al di fuori del loro territorio dei benefici
derivanti dalla maggiore occupazione e dai livelli retributivi pi�
elevati. Inoltre � meno probabile che un'impresa, essendo attratta
dall'area in questione, si insedi all'esterno di essa. I distretti
amministrativi di Londra, tuttavia, pi� difficilmente si daranno
da fare per attrarre investimenti mobili, vuoi perch�, nel caso
che vi riescano, il benessere economico che ne deriva si
diffonder� nell'intera area londinese, vuoi perch�, nel caso che
un distretto amministrativo ottenga risultati soddisfacenti dalla
promozione del suo territorio, i potenziali investitori, all'atto
di prendere la decisione finale, possono scegliere di insediarsi
fuori dal distretto che ha sostenuto le spese di tale
pubblicizzazione. Invece di investire risorse per costruire e
vendere bene la propria immagine, i distretti di Londra tendono a
stanziare contributi per la costruzione di nuovi insediamenti
industriali (che vincola al loro territorio l'eventuale manodopera
indotta). Sono inoltre molto pi� propensi a includere nella loro
strategia di sviluppo economico provvedimenti quali l'assistenza
all'infanzia, per aiutare madri single a rientrare nella forza
lavoro, o le attivit� di formazione tecnico-professionale (al di
l� degli obblighi di legge). Ci� pu� essere spiegato con la
composizione politica dei loro elettorati, che in molti casi
comprende una percentuale relativamente grande di persone che non
traggono reale beneficio dalla crescita dell'economia locale,
perch� dipendono per il loro sostentamento dalla previdenza
sociale (madri singole o individui con scarse attitudini
professionali).
Osserviamo quindi che unit� politiche differenti
1)
sono motivate in misura diversa a impegnarsi nella competizione
territoriale, sia perch� hanno potenzialmente da guadagnare o
perdere di pi� dall'integrazione, sia perch� rappresentano
frazioni pi� o meno grandi di una regione economica;
2) hanno
obiettivi diversi, che variano in parte in funzione degli
effettivi benefici che i loro elettorati locali otterranno
effettivamente dalla crescita dell'economia locale;
3) hanno
risorse che variano a seconda della loro base impositiva, della
loro capacit� di coordinare le risorse nazionali e dell'Unione
Europea e, ovviamente, del benessere economico e della comunanza
di obiettivi della loro comunit� economica.
Questiultimo punto pu�
di nuovo essere spiegato con l'esempio di Londra. Londra stessa,
sebbene sia un centro molto importante di servizi economico-
commerciali, ha unieconomia diversificata ed � rappresentata da 33
distretti amministrativi, non da un'unica autorit�. Nel
1990,volendo dare impulso all'economia londinese, un consorzio di
questi distretti amministrativi e di imprese locali ha deciso di
finanziare uno studio preliminare alla stesura di un piano e a
tale scopo ha stanziato 120.000 sterline. Pi� di recente la City
di Londra, il distretto amministrativo (con soli 5000 abitanti) in
cui sono concentrati i servizi finanziari internazionali e le
attivit� bancarie della metropoli londinese, ha deciso di
promuovere Londra come centro finanziario internazionale e ha
stanziato 1,5 milioni di sterline per il finanziamento di una
ricerca.
Altrettanto interessante � il confronto tra Londra e
Birmingham. Con l'abolizione delle contee metropolitane,
Birmingham � diventata la citt� in cui l'area del governo locale
tende di pi� a coincidere con la rispettiva regione economica. A
differenza di Londra, Birmingham � stata molto attiva nel
promuovere la sua immagine nel corso degli anni Ottanta (occorre
aggiungere che la sua struttura economica di base � in condizioni
meno favorevoli di quella di Londra), avendo effettuato
investimenti per potenziare le infrastrutture locali e sviluppare
l'economia locale. Il coordinamento � stato di gran lunga pi�
facile che per Londra, mentre la maggior parte dei benefici
maturati � andata ai cittadini residenti nell'area amministrata
dal governo locale impegnato nella competizione territoriale.
Un
interessante corollario della frammentazione del governo locale in
Inghilterra � l'emergere spontaneo, a partire pi� o meno dal 1990,
di consorzi di imprese e governi locali, rappresentanti territori
la cui ampiezza � superiore a quella di qualsiasi singola unit� di
governo, e molto pi� omogenei. Nell'area a ovest di Londra, ad
esempio, � stato creato un organismo misto pubblico/privato, The
Thames Valley Economic Forum, che promuove lo sviluppo economico
di un'area che si estende in quattro contee e comprende otto o
nove distretti amministrativi (il distretto amministrativo � la
pi� piccola unit� amministrativa locale). La lezione che, a quanto
pare, se ne pu� trarre, � che se sussistono motivazioni
sufficienti, emergeranno nuovi organismi in grado di competere a
livello territoriale, se nessuna delle unit� amministrative gi�
esistenti � adeguata a svolgere tale compito.
DAL PUNTO DI VISTA DELLA DOMANDA
La discussione precedente verteva sullo studio dei
comportamenti dei responsabili delle scelte politiche a livello
locale. Per quanto riguarda i datori di lavoro � stata svolta
un'indagine analoga, avente lo scopo di stabilire quali sono i
fattori che agiscono nell'ambito dell'economia locale che hanno
influenzato la crescita delle imprese e, pi� in generale, quali
sono i fattori determinanti della crescita o del declino delle
unit� produttive e qual � l'influenza dell'integrazione europea su
tale crescita. Nell'ambito di questo studio si � prestata
particolare attenzione ai fattori su cui la politica potrebbe
esercitare una qualche influenza. L'intenzione era quella di
vedere in che misura gli interventi effettuati dagli Enti locali
avevano unieffettiva influenza sull'andamento delle imprese
locali. L'indagine si basava su un campione di unit� produttive
appartenenti a settori potenzialmente esposti agli effetti diretti
dell'integrazione europea. In Inghilterra la regione della Greater
London � stata suddivisa in tre subregioni: l'area del Greater
London Council, e le aree di mercato del lavoro di Reading e
Swindon, rispettivamente a 70 e a 130 km a ovest di Londra. Negli
anni Settanta e Ottanta Reading � cresciuta molto rapidamente, a
quanto pare almeno in parte in conseguenza dello sviluppo in
questiarea di nuove industrie a elevato contenuto tecnologico. In
questo ventennio Reading ha assunto il ruolo di importante centro
di servizi economico-commerciali. A Swindon sin dall'inizio degli
anni Settanta era stata perseguita attivamente una politica locale
finalizzata alla promozione dello sviluppo economico, ma la sua
economia era imperniata soprattutto sulle attivit� manifatturiere,
sui servizi a carattere ripetitivo e sulla distribuzione. La
Tabella 2 mostra le componenti delle variazioni dei livelli
occupazionali in queste tre aree, tra il 1989 e il 1992, nelle 635
unit� produttive cui si riferisce il nostro campione. Essa riporta
inoltre il totale relativo al 1992 dei posti di lavoro in queste
unit� produttive campionate.
Si vede che quella di Reading � la pi�
dinamica tra queste tre economie urbane, perch� non solo ha fatto
registrare la maggiore crescita occupazionale relativa, ma anche
la maggiore perdita di posti di lavoro nelle unit� produttive in
declino. Ci� stato un maggiore turnover dei posti di lavoro e una
maggiore crescita dei livelli occupazionali. Ci� stata inoltre la
maggiore crescita occupazionale, sia in senso assoluto che
relativo, creata dalle imprese che si sono trasferite in
questiarea provenendo da altre regioni. Tuttavia il punto
principale da rilevare � che anche nell'area di Reading il numero
di posti di lavoro creati da questo trasferimento delle imprese
all'interno dell'area � stato in effetti irrilevante.
Si tratta di
una scoperta importante, in quanto spesso l'azione politica tesa a
favorire la competizione territoriale viene condotta in modo da
attrarre investimenti mobili, in particolare a livello
internazionale. I dati della Tabella 2 suggeriscono
inequivocabilmente che � improbabile che ci� abbia conseguenze di
rilievo, in quanto persino nell'area di Reading il contributo di
tale occupazione indotta all'occupazione complessiva � stato in
effetti molto marginale; e Reading non solo ha attratto imprese di
Londra, ma anche imprese internazionali come la Honda e la
Microsoft (la sede generale di questa societ�), che vi hanno
effettuato alcuni investimenti importanti. Sulla base
dell'esperienza maturata in Inghilterra, sembrerebbe che i
responsabili delle scelte politiche a livello locale possano
ottenere risultati molto pi� brillanti incoraggiando l'espansione
delle imprese gi� presenti nel territorio, piuttosto che dare la
caccia alle multinazionali, sperando che effettuino investimenti
importanti, spesso con offerte generose e campagne di promozione
del territorio urbano.
Al contrario i dati suggeriscono la maggiore
efficacia da un punto di vista economico di politiche locali di
basso profilo tese ad assicurare un'adeguata disponibilit� di sedi
industriali e commerciali. Tale obiettivo pu� essere raggiunto
mediante politiche non restrittive di pianificazione dell'uso del
territorio (non restrittive nel senso di non porre limiti
all'offerta complessiva rispetto alla domanda, anche se certe aree
ambientali possono essere protette) o mediante un intervento
diretto per far aumentare l'offerta. I dati a sostegno di tale
ipotesi indicano che la probabilit� di trasferimento in una nuova
sede per le unit� produttive che hanno fatto registrare la
crescita pi� rapida dell'occupazione � doppia rispetto alle unit�
produttive con livelli occupazionali stabili, mentre la
probabilit� che le prime abbiano effettuato un trasferimento negli
ultimi cinque anni � pi� che doppia rispetto alle seconde. La pi�
comune (e unica) ragione del trasferimento � stata l'esigenza di
trovare una nuova sede pi� adatta. Con ci� ci riferiamo sia alle
unit� produttive che si trasferiscono rimanendo nell'ambito dei
mercati locali del lavoro che a quelle che vi si trasferiscono da
altre aree (quelle che emigrano dall'area in questione non vengono
prese in considerazione nel campione). Sebbene le imprese tendano
a restare nella loro area quando cambiano sede, la frazione di
quelle che si comportano in questo modo, e anche la probabilit� di
attrarre imprese situate all'esterno del territorio, sar�
correlata alla disponibilit� di sedi fisiche idonee e al loro
costo. Dal momento che le imprese che si trasferiscono sono
tendenzialmente anche quelle in pi� rapida espansione, se un'alta
percentuale di esse emigra a causa dell'indisponibilit� di sedi
fisiche idonee all'interno della regione, l'economia regionale
avr� un tasso di crescita relativamente molto piccolo.
IMPLICAZIONI PER LA POLITICA EUROPEA
Passiamo ora a esaminare le implicazioni del processo di competizione territoriale per quanto riguarda i responsabili delle scelte politiche a livello europeo. Sebbene, come si � gi� notato, la competizione territoriale possa agire in senso antagonistico rispetto alle finalit� di perequazione a livello regionale di una politica strutturale, l'andamento positivo delle maggiori economie metropolitane europee � probabilmente essenziale per l'andamento positivo a lungo termine dell'intera economia europea, compreso quello delle regioni meno favorite che, in ultima analisi, dipende dai risultati economici di altre aree. Per tale motivo, ragionando dal punto di vista dell'efficienza, non sembra opportuno che la politica europea impedisca alle citt� pi� dinamiche di promuovere il loro sviluppo economico. L'istituzione di controlli rigorosi sulle politiche beggar-my-neighbour5 (specie quelle che generano incentivi in modo non palese per gli investimenti mobili a livello internazionale) e sulla semplice pubblicit� potrebbe essere tuttavia giustificata. Il problema � quello di decidere quali sono le politiche a somma zero dal punto di vista dell'intera Europa e quali sono invece quelle che possono essere feconde di risultati positivi. A questo proposito la Tabella 3 suggerisce alcune divisioni generali.
Quei provvedimenti che sono intesi ad attrarre indirettamente gli investimenti attraverso il miglioramento delle condizioni di vita delle popolazioni locali o il potenziamento delle infrastrutture presenti nell'area in questione, e quelle politiche a sostegno dello sviluppo dell'economia locale che potremmo chiamare supply- side (politiche dal lato dell'offerta) non sono, a nostro avviso, sterili giochi a somma zero, per cui, anche se forse a breve termine tendono a favorire le economie delle regioni europee pi� ricche, non ci sembra opportuno farne oggetto di regolamentazione a livello europeo.
NOTE
1)-Gioco sterile, in quanto si conclude
senza vinti n� vincitori (cfr. la Teoria dei giochi). [N.d.T.]
2)-
Imprese che hanno la capacit� e la possibilit� di effettuare
investimenti in qualsiasi momento. [N.d.T.]
3)-Misurato come
variazione percentuale, corretta per tenere conto del diverso
potere d'acquisto. Viene ottenuto calcolando la differenza tra la
media del periodo 1979/82 e la media del periodo 1987/90
.4)-
Investimenti da parte di imprese che hanno la possibilit� di
effettuare investimenti in qualsiasi momento; vedi nota 2.
[N.d.T.]
5)-Politiche commerciali tendenti ad assicurarsi vantaggi
senza tenere conto dei danni che vengono arrecati alle economie di
altre regioni. [N.d.T.]
Bibliografia
P.C. Cheshire, Explaining the
Recent Performance of the European Communityis Major Urban
Regions, Urban Studies, 27, 307 - 29, 1990.
Ringraziamenti
Questo
articolo tratta della ricerca sulla competizione territoriale e
sul Mercato Unico Europeo finanziata dall'Esrc con la sovvenzione
W113251003. Nel porgere i suoi ringraziamenti per l'aiuto
ricevuto, l'autore desidera tuttavia sottolineare che l'Esrc non �
in alcun modo responsabile dei giudizi o delle opinioni contenuti
nell'articolo.