Il controllo direzionale dei Comuni

di Emilio Roncoroni

I rapporti tra enti territoriali e imprese devono rispettare le distinzioni dei ruoli, salvaguardando l'autonomia delle aziende

Il processo d’integrazione europea produce importanti ricadute anche a livello territoriale, con l’aumento del grado di competizione fra i sistemi regionali per attrarre residenti e investimenti economici.

I sistemi locali devono incrementare le funzioni di governo (programmazione, coordinamento, monitoraggio…) per perseguire i nuovi compiti con maggiore responsabilità e per esercitare una più incisiva attività propulsiva a favore del territorio.

L’attrattività di una area territoriale si fonda sempre di più sulla presenza di un qualificato tessuto di servizi pubblici e di infrastrutture. Entrambi rappresentano importanti ed insostituibili fattori di sviluppo di un’area territoriale.

I servizi pubblici locali (SPL) presentano un ampio ventaglio di opportunità con le quali sono realizzati: dalla gestione diretta da un lato, alla completa privatizzazione del soggetto erogatore dall’altro. Le varie soluzioni praticabili nella erogazione del SPL, non riducono il ruolo dell’ente locale (Provincia, Comune, Comunità Montana), anzi ne viene valorizzato attraverso l’esclusiva funzione, ad esso assegnato ope legis, di controllore della qualità complessiva del servizio.

Evoluzione dei servizi pubblici

A partire dagli inizi degli anni ’90 si è sviluppata una nuova stagione per la gestione dei servizi pubblici locali che ha prodotto un’allargamento delle forme societarie a disposizione degli enti locali come, parallelamente, una maggiore responsabilizzazione degli stessi sulle modalità con cui erogare tali servizi.

In concomitanza, si è assistito ad un tendenziale calo dei trasferimenti e dei contributi provenienti dallo Stato con un significativo impatto sui bilanci degli enti locali. Questi eventi hanno investito l’ente locale accrescendo la necessità di riorganizzare il sistema di erogazione dei servizi intervenendo su più fronti, tra i quali i principali riguardano da un lato la scelta della forma societaria e degli assetti proprietari delle singole società, dall’altra progettare iniziative di riorganizzazione industriale agendo sia sull’ampiezza dei servizi (scelte di specializzazione/diversificazione) sia sull’ambito territoriale.

I progetti di trasformazione societaria di alcune ex municipalizzate si accompagnano ad un riordino delle modalità di erogazione dei servizi con l’accorpamento in un’unica società delle attività precedentemente svolte da due o più municipalizzate.

Molte iniziative indicano come il modello di impresa sia quello definibile come "multiservizi", dove i vantaggi della soluzione adottata riguardano: l’integrazione di attività simili, l’ottimizzazione del prelievo fiscale bilanciando attività strutturalmente in utile con attività in perdita, lo snellimento dei processi decisionali.

L’integrazione di attività simili tende ad enfatizzare i vantaggi derivanti dalla gestione unitaria di servizi con caratteristiche comuni, come ad esempio i servizi a rete (gas, acqua).

È bene precisare che, a motivo della rilevante differenziazione che caratterizza i vari servizi erogati dalle imprese pubbliche locali, sono scarse le sinergie tecniche al contrario delle sinergie infrastrutturali e di mercato.

Tra queste ultime, le prime attengono alle attività di supporto ai processi produttivi (amministrazione, legale, personale, EDP), mentre le seconde mirano a valorizzare la gestione di un parco clienti comune tra più attività mediante politiche tariffarie o pacchetti di servizi.

Modelli organizzativi a confronto

Fusioni tra società che non gestiscono attività simili in grado di attivare economie di rete trovano giustificazione in altri obiettivi, quali la ricerca di economie di scala, l’ottimizzazione della gestione fiscale affiancando ad attività in utile attività in perdita, l’ampliamento del portafoglio prodotto da parte di imprese con una eccessiva concentrazione sia territoriale, sia di prodotto.

In generale gli effetti di una fusione tra società operanti nello stesso territorio tendono a concentrarsi sui livelli occupazionali con una riduzione del personale ed in particolare di quello presso funzioni di supporto che maggiormente subiscono gli effetti della duplicazione di attività.

Il modello di impresa multiservizi è, nel suo complesso, più idoneo per le società di ridotte dimensioni che così facendo possono raggiungere una massa critica necessaria per conseguire ottimizzazioni, soprattutto nella raccolta di mezzi finanziari; per le imprese di grandi dimensioni, ubicate prevalentemente nei grandi centri urbani, il modello dell’impresa multiservizi può costituire un vincolo in quanto rischiano di perdere la centralità del core business.

Al crescere della dimensione, la strategia di successo non è pertanto quella della diversificazione, quanto quella di una forte focalizzazione sulle aree di business presidiate attraverso una crescita di quote mediante acquisizioni di altre società o di nuove concessioni.

L’accorpamento di più servizi presso un’unica impresa dovrebbe, da parte dell’ente locale proprietario, essere anticipato da una strategia di portafoglio servizi per individuare quelli prioritari da continuare a presidiare, e quelli da dismettere attraverso la ricerca di nuovi acquirenti. Inoltre, tale mappa aiuta l’ente nell’allocazione delle risorse.

Nuovo ruolo dell’ente locale

L’ente territoriale è chiamato a svolgere un ruolo di coordinamento e di controllo delle attività svolte dalle imprese pubbliche locali che costituisce, nella situazione italiana, un fattore di forte novità e che necessita di strumenti sia informativi, sia di valutazione assolutamente nuovi e inusuali.

Il primo passo che l’ente locale deve compiere è superare il gap culturale che lo separa dal modello sottostante alle trasformazioni che coinvolgono i servizi pubblici locali.

I rapporti tra ente territoriale e imprese devono mutare a favore di relazioni più chiare e con una netta distinzione dei ruoli senza penalizzare l’autonomia aziendale.

L’esercizio del ruolo di proprietario da parte dell’ente locale tenderà a risultare più complesso e comporterà interventi diversi sia a livello di Giunta, sia a livello di Consiglio comunale o provinciale.

Alla Giunta spetta il compito di controllo strategico delle partecipate, attraverso la valutazione dei programmi aziendali elaborati da ciascuna impresa, l’approvazione degli stessi, la nomina e l’eventuale revoca degli amministratori di pertinenza dell’ente locale. Quest’ultimo aspetto è emerso con la legge 81/93 con la quale è stato assegnato il potere di nomina, designazione e revoca dei rappresentanti al Sindaco direttamente eletto dalla popolazione; potere che, precedentemente, spettava al Consiglio comunale.

A quest’ultimo rimangono compiti di indirizzo generale che riguardano le grandi scelte; più in particolare il Consiglio delibera in materia di trasformazione e costituzione di nuove società, scegliendo l’assetto istituzionale giudicato più idoneo, decide relativamente ai conferimenti di capitale e approva gli statuti aziendali.

La maggiore complessità delle scelte che riguardano il sistema delle imprese pubbliche locali e l’esercizio delle prerogative proprietarie sollecitano la dotazione, presso gli organi istituzionali, di adeguate competenze tecnico-professionali.

Si tratta di creare, in alcuni casi, di potenziare, in altri, gli organi di supporto alla Giunta nel monitorare i risultati delle imprese e nell’elaborare gli indirizzi strategici. Questi organi di staff fungono da raccordo tra gli organismi istituzionali ed elettivi, in generale muniti di scarse competenze aziendali, e il management delle imprese pubbliche locali. Gli organi tecnico-professionali possono essere costituiti sia utilizzando risorse già presenti nell’ente territoriale presso alcuni assessorati, sia rivolgendosi a consulenti esterni.

Con l’adozione della legge 59/1997, c.d. legge Bassanini, si rafforzano le funzioni di governo assegnate alle amministrazioni locali per quanto riguarda i servizi pubblici locali, sottoposti, questi ultimi, a radicali cambiamenti (crescente liberalizzazione, diffusione di parametri di customer satisfaction, revisione dei sistemi tariffari…) che sollecitano gli organismi territoriali ad introdurre una cultura del confronto per valutare, in maniera più approfondita, le caratteristiche delle imprese dei servizi pubblici locali.

Da qui nasce la necessità di creare un sistema di monitoraggio dei servizi pubblici locali, confrontandoli tra di loro per individuare i livelli di eccellenza presenti nella diverse aree territoriali omogenee, come è stato gestito il processo di privatizzazione e l’evoluzione del grado di soddisfazione della domanda, osservato sia sul singolo servizio sia sul confronto tra di essi.

Si tratta di interventi che richiedono competenze professionali forti, molto probabilmente assenti presso gli enti locali in quanto tradizionalmente poco orientati a sviluppare attività di misurazione e controllo dei propri servizi.

Non è esagerato sottolineare che una delle future ragioni di successo o di insuccesso della riforma dei servizi pubblici locali è rappresentata dalla capacità degli enti locali di attrezzarsi per una efficace azione di controllo direzionale sulle modalità di erogazione dei SPL.