L'autodisciplina come fonte di autoregolazione del mercato

di Eliana Romano

*Responsabile del Servizio di regolazione del Mercato della Camera di Commercio di Milano

Il progetto-pilota sull'autodisciplina, delineato dalla Camera di Commercio di Milano, prevede la creazione di codici autoregolamentari in collaborazione con le associazioni di categoria

Le nuove funzioni di regolazione del mercato, attribuite alle Camere di Commercio dalla Legge 29 dicembre 1993 n. 580, spaziano dalla verifica delle clausole vessatorie nei contratti tra imprese e consumatori e inique nei contratti tra imprese, alla promozione dell’azione di repressione della concorrenza sleale, alla costituzione di parte civile nei delitti economici, alla conciliazione, alla nuova anagrafe delle imprese. Tali funzioni si collocano nell’alveo di quelle più tradizionali come l’accertamento degli usi e consuetudini, l’accertamento dei prezzi, la tenuta di albi e registri. Ad un’attenta analisi si evince che tali funzioni risultano trasversali a tutte quelle proprie dell’ente e realizzano una sintesi dei diversi interessi, attraverso la garanzia del corretto svolgersi dei rapporti degli stake-holders del mercato. Dunque, sia i compiti più tradizionali, che quelli "paragiurisdizionali" e di trasparenza del mercato, attuano quell’interesse generale che fa delle Camere di Commercio vere e proprie Authority a carattere locale, con un collegamento informatico a rete che esplica i propri effetti a livello più esteso. Lo sforzo delle Camere è pertanto improntato nell’interesse delle imprese e dei consumatori, a valorizzare e incentivare le funzioni di regolazione del mercato, ma anche, in virtù del principio di sussidiarietà, quelle di autoregolazione spontanea dei soggetti privati. Queste ultime, infatti, sono connaturali al buon funzionamento del mercato e risultano complementari alla regolazione pubblicistica; in alcune circostanze sono gli stessi operatori del mercato che possono superare le imperfezioni esistenti nello stesso, attraverso la creazione di norme che da essi promanano. Questo fenomeno di "regolazione dal basso" oggi riveste notevole importanza e l’autodisciplina ne è sicuramente l’aspetto più rilevante. Secondo un’autorevole dottrina, l’autodisciplina è quel fenomeno in forza del quale una pluralità di soggetti, aventi i medesimi obiettivi, volontariamente decide di assoggettarsi a determinate norme comportamentali comuni, munite di meccanismi di applicazione cogente. Uno degli elementi caratterizzanti il fenomeno dell’autodisciplina è la sottrazione del rapporto giuridico economico alla normazione esterna, attraverso una privatizzazione delle funzioni di regolazione che vengono affidate agli operatori del mercato. È proprio nel rapporto dialettico tra pubblico e privato che si colloca l’autodisciplina come normazione complementare a quella statuale. Altro aspetto dell’autodisciplina consiste nella formazione negoziale del diritto, ossia nella formazione di regole e di prevenzione delle liti che proviene dagli stessi operatori economici, che adottano comportamenti giuridici uniformi, intrisi anche di etica e deontologia, che non possono comunque contrastare con l’ordinamento giuridico dello Stato. Ulteriore elemento caratterizzante l’autodisciplina è che gli accordi istitutivi del sistema autoregolamentare e le pronunce del giurì, o dell’esperto giudicante la corretta applicazione delle norme di condotta, hanno efficacia interna non vincolante per i terzi. Pertanto, il problema fondamentale è quello della effettività; le violazioni alle norme autoimposte devono essere perseguite in modo efficace, pena la perdita di credibilità dell’intera categoria. Inoltre, l’autodisciplina e la deontologia presentano spesso l’aggancio a forme alternative di risoluzione delle controversie. Per tutti questi aspetti l’autodisciplina si presenta come un sistema in cui, oltre agli interessi individuali, molta importanza assume l’interesse collettivo. L’autodisciplina non può rappresentare solo un fenomeno negoziale di natura strettamente privatistica o un mero sistema di giustizia alternativa. È vero che le motivazioni più ricorrenti che inducono gli operatori economici appartenenti a un determinato settore o a più settori affini, a darsi regole di condotta sono l’esigenza di regolare ciò che non lo è ancora o lo è in maniera lacunosa. Si aggiunge l’esigenza di cautelarsi da interventi esterni regolamentari, spesso non voluti poiché potenzialmente lesivi della categoria. Ma anche l’esigenza di ottenere con velocità la risoluzione di liti e controversie è un elemento importante, così come l’esigenza di essere più trasparenti e credibili sul mercato. Ultimo, ma forse motivo principale, oggi, è l’esigenza delle imprese aderenti ad una associazione di autoselezionarsi al di sopra dei requisiti minimi di legge o di ammissione alla categoria. La portata del fenomeno è più vasta in quanto l’autodisciplina è anche strumento di regolazione che contribuisce a rendere più trasparente e competitivo il mercato conferendogli maggior credibilità. Infatti, l’impresa che si avvale di codici di condotta ed etici ha una maggiore credibilità in una economia fortemente concorrenziale, che si estende a una maggior trasparenza del mercato stesso, realizzando quindi una garanzia per i consumatori. I codici di autodisciplina svolgono anche la funzione di raccolta delle prassi presenti in un determinato settore di mercato. Tali prassi talvolta vengono riconosciute come usi, in genere negoziali, dalle Commissioni provinciali Usi che operano presso le Camere di Commercio per la raccolta e l’inserimento nelle Raccolte ufficiali Usi. Ciò è avvenuto, ad esempio, per alcune norme comportamentali contenute nel codice di Autodisciplina Pubblicitaria che sono state inserite nella Raccolta degli Usi dalla Camera di Commercio di Milano fin dal febbraio 1989. Si crea in questo modo il fenomeno della autoregolazione, che fa sì che le norme di cui si dotano gli operatori economici di un determinato settore possono essere estese ed efficaci, in quanto recepite come usi anche da altri operatori economici. Pertanto, anche l’attività di rilevazione degli usi, funzione tradizionale di regolazione del mercato, viene a rivestire una nuova importanza per l’economia. Così come le funzioni attribuite alle Camere in materia di concorrenza sleale, ove all’aspetto di prevenzione e indirizzo viene dato ampio spazio, prima ancora che a quello repressivo di eventuali illeciti. È proprio attraverso la funzione di accertamento e diffusione di usi, come di supporto e promozione all’autodisciplina contro pratiche scorrette, che le Camere di Commercio contribuiscono a dare impulso alla formazione di una cultura della legalità nel mercato. Le Camere di Commercio sono impegnate a stimolare rapporti contrattuali equi e trasparenti, anche attraverso attività di predisposizione di clausole e contratti tipo e l’esame delle clausole vessatorie nei contratti, che potranno volontariamente essere recepiti nei codici di Autodisciplina.

Il progetto della CCIAA di Milano

La Camera di Commercio di Milano, nell’ambito delle funzioni di regolazione già ricordate, perseguendo il suo fine di ausilio e supporto alle imprese, di tutela dei consumatori e di garanzia del corretto funzionamento del mercato, ha assunto pertanto anche il compito di promuovere la cultura autodisciplinare e l’etica del mercato, nel pieno rispetto del principio di sussidiarietà. La peculiare posizione delle Camere di Commercio fa di questi organismi una sede autorevole di redazione e promozione di codici autoregolamentari. Il progetto della Camera di Milano prevede non certo la creazione di codici preconfezionati, senza che sussista un interesse delle imprese, bensì una redazione in forma collaborativa con le associazioni di categoria, sia pur improntata a principi proposti dalla Camera a presidio degli interessi generali del mercato. Scopo dell’attività della Camera è quella di fornire un ausilio concreto alle associazioni che vogliono dotarsi di un codice deontologico, che non si limiti a porre mere raccomandazioni per il comportamento dei loro iscritti, bensì sia volto al raggiungimento di un più alto obiettivo, quello di improntare l’attività imprenditoriale al rispetto dei principi di correttezza, professionalità e trasparenza e contemporaneamente operare nel mercato nell’interesse dei clienti e dei consumatori salvaguardandone i diritti. Il compito di redigere, seguire e diffondere il progetto sull’autodisciplina è stato attribuito al Servizio di regolazione del Mercato, il quale già cura il controllo delle clausole vessatorie nei contratti, la redazione di contratti tipo, la repressione della concorrenza sleale, l’accertamento e la revisione degli usi. La scelta viene motivata anche dall’attinenza e dal collegamento stretto fra tali funzioni e l’autodisciplina. Il Servizio di regolazione del Mercato ha elaborato la proposta di una struttura di codice deontologico, contenente i requisiti e le regole minime per un’autodisciplina che garantisca non solo un’immagine di eticità della categoria, ma una pratica commerciale effettivamente rispettosa dei diversi interessi coinvolti. Tale proposta ha valore di indicazione e supporto in quanto viene poi calata nella concreta realtà giuridico-economica di ciascun settore. Inoltre, il procedimento individuato dal Servizio garantisce alle associazioni di categoria un ruolo primario nella redazione attraverso la rielaborazione e l’adattamento dei principi proposti. Si fa inoltre presente che sono stati individuati due steps distinti a cui tendere. Il primo è un livello base, che si compone di principi generali e norme comportamentali e che da luogo a un mero codice di condotta; il secondo è munito anche di mezzi di coercizione e dà luogo a un vero codice di autodisciplina. La scelta di fermarsi alla redazione di un codice di condotta o a uno di autodisciplina viene assunta insieme a ciascuna associazione in base alle esigenze di questa e dei suoi associati. La scelta di redigere anche un codice comportamentale va comunque considerata nel progetto camerale come prima tappa di un percorso volto a raggiungere nel tempo il secondo livello del progetto. È infatti proprio cura della Camera di Commercio sostenere e svolgere il compito di sensibilizzazione e promozione culturale dell’autodisciplina attraverso iniziative quali convegni, seminari e comunicazioni mirate a ciascun progetto. A ciò si aggiunge la creazione, già in corso di attuazione, di una banca dati informatica posta su Internet nella quale verrà data visibilità sia ai codici autodisciplinari redatti con la collaborazione della Camera di Commercio di Milano, sia ai codici già attualmente esistenti e adottati a Milano, che ad informazioni su iniziative legate all’autodisciplina in Italia e all’estero. È stata realizzata a cura della Segreteria generale una prima proposta di codice di autodisciplina per le imprese edili in collaborazione con Assimprendil di Milano. Scopo del codice è di assicurare la massima correttezza e professionalità nell’esecuzione dei lavori edili nel settore privato e nei rapporti tra imprese edilizie e committenti, garantendo così maggiori certezze relative ai prezzi e ai tempi dei lavori. Le imprese edili, infatti, si impegnano a sottoscrivere con il cliente un contratto scritto, che soddisfa alcune condizioni di trasparenza, garanzia e chiarezza; inoltre, nel caso di liti si impegnano a risolvere le controversie con la conciliazione o l’arbitrato presso la Camera Arbitrale della Camera di Commercio di Milano. L’adesione al codice è volontaria e le imprese aderenti vengono annotate in un apposito elenco depositato presso l’associazione e hanno diritto all’uso di un simbolo di riconoscimento. In caso di violazione del codice sono previste sanzioni che comportano, a seconda dell’entità della violazione, la sospensione temporanea dell’uso del simbolo di riconoscimento, l’interdizione definitiva o la pubblicazione dell’esclusione dall’elenco, a spese dell’impresa sanzionata, su un quotidiano a tiratura nazionale. Altre iniziative in corso sono la redazione in forma collaborativa di codici di Autodisciplina da parte del Servizio di regolazione del Mercato con Fiavet Lombardia, Caam – collegio Agenti Affari in Mediazione Milano, Adeta – associazione dettaglianti tessili Milano, Asseprom Milano. Di tali codici si può anticipare che contengono una serie di norme comportamentali per garantire elevati livelli di qualità, trasparenza e garanzia al cliente e al consumatore, per evitare pratiche anticoncorrenziali o di concorrenza sleale, tra imprese, per attuare la risoluzione alternativa delle controversie. Sono inoltre previste sanzioni in caso di inosservanza delle norme e una attività di monitoraggio finalizzata alla verifica periodica dei requisiti di qualificazione delle imprese aderenti, del grado di efficacia e soddisfazione del cliente, dell’eventuale inserimento di modifiche migliorative alle norme comportamentali. L’irrogazione delle sanzioni e il monitoraggio saranno di competenza di organismi collegiali integrati con membri imparziali a tutela del consumatore. All’attività in materia di autodisciplina si affianca anche quella di accertamento di usi in generale e in particolare in materia di internet providers. Internet è un settore magmatico in cui più che mai risulta indispensabile per gli operatori e i consumatori possedere alcuni elementi di certezza, che possono scaturire proprio dall’esame delle prassi contrattuali, dando vita a usi negoziali. La Commissione Usi di Milano è infatti impegnata da diversi anni a rilevare gli usi negoziali in settori di "frontiera", traendoli dai contratti atipici utilizzati dagli operatori economici. In carenza di normativa sono infatti stati accertati nel passato gli usi di leasing, factoring, franchising, credito al consumo, software. Proprio l’accertamento di usi in materia di Internet potrà poi costituire una ottima base per l’elaborazione successiva di Codici di condotta sulla materia, così come previsto all’art. 16 della direttiva 2000/31 CE del Parlamento e Consiglio Europeo sul commercio elettronico. Al riguardo, risulta che gli Stati membri e la Commissione europea incoraggiano l’elaborazione di codici di condotta, con la collaborazione delle associazioni imprenditoriali, professionali e dei consumatori. Inoltre, di tale lavoro viene chiesta una adeguata diffusione sia alla Commissione europea, che a tutti i cittadini ed imprese anche per via elettronica. L’art. 19 della suddetta direttiva incoraggia anche ai fini della cooperazione la comunicazione alla Commissione europea di consuetudini od usi relativi al commercio elettronico. Tutto ciò premesso, si evidenza l’importanza del lavoro svolto della Commissione Usi di Milano sulla materia, che, integrata da un comitato tecnico composto dai rappresentanti delle associazioni dei providers e dei consumatori e da esperti giuridici, potrà essere di indubbia utilità come modello da diffondere sia in Europa, attraverso le comunicazioni sopracitate, sia in ambito locale, ove si potrà giungere ad una redazione di un codice di condotta o autodisciplina. La Camera di Commercio si candida in tal modo a realizzare tale codice in forma collaborativa con le associazioni di categoria e dei consumatori. Per garantire la certezza del diritto e la fiducia dei consumatori la Camera di Commercio di Milano potrà fissare un quadro generale chiaro per taluni aspetti giuridici del commercio elettronico nel mercato interno. Al riguardo anche l’Osservatorio regolazione e giustizia del Mercato della Camera di Commercio di Milano ha avviato un monitoraggio in ambito locale e nazionale degli aspetti giuridici dell’e-commerce, mentre la stessa Camera ha aderito alla associazione nazionale per lo sviluppo delle garanzie a sostegno del commercio elettronico (Certicommerce). Infine, si fa presente che la redazione del codice di autodisciplina attualmente in corso con Fiavet Lombardia, comprende anche una sezione dedicata alla disciplina e moralizzazione della vendita dei viaggi on-line e last minute. La Camera di Commercio di Milano, attraverso le sue funzioni di regolazione del mercato e di autodisciplina, è impegnata ad assicurare uno sviluppo senza ostacoli del commercio elettronico, contribuendo ad elaborare un quadro giuridico chiaro e semplice, coerente con le regole vigenti a livello internazionale, in modo da favorire la competitività dell’industria italiana e l’innovazione del settore.