Uno statuto per una missione moderna e un’organizzazione efficace di Pier Daniele Melegari^*

La legge di riordino delle Camere di Commercio, che ha definito le Camere “enti autonomi di diritto pubblico”, ha provveduto tra l’altro, a conferire alle stesse la potestà statutaria.
È opinione comune che l’attribuzione di tale potestà costituisce una delle novità più rilevanti della legge 580 del 1993 e sicuramente l’indice più significativo e qualificante dell’autonomia concessa alle istituzioni camerali. Il processo di riconoscimento e di valorizzazione delle autonomie, che ha caratterizzato in questo decennio l’ordinamento amministrativo italiano, ha sempre condotto, come sua conseguenza inevitabile e naturale, all’attribuzione o all’ampliamento della potestà statutaria in capo alle stesse.
In generale, l’ordinamento degli enti locali prima del processo di riforma era caratterizzato dall’uniformità delle disposizioni regolatrici – emanate da un’unica fonte centrale – che non tenevano in alcuna considerazione le caratteristiche intrinseche dei vari enti.
Il monopolio di creazione del diritto – nell’ambito delle regole di determinazione dell’attività degli enti – è progressivamente venuto meno.Sono sorti altri centri di diritto: dapprima le Regioni, poi, negli anni ’90, i Comuni, le Provincie e le Camere di Com-mercio. L’attuale proliferazione degli statuti è perciò il frutto di un processo di delegificazione che ha progressivamente alleggerito la previsione legislativa ed ha riconosciuto potere decisionale ad ogni singolo ente.
La legge 580 si inserisce in questo processo: in quanto legge di principi essa si limita a dettare una serie di prescrizioni fondamentali, lasciando poi a ciascuna Camera il compito di disciplinare puntualmente, tramite lo statuto, gli aspetti più importanti della propria vita.

Lo statuto quale strumento di autogoverno

L’art. 3 della legge di riordino stabilisce infatti che lo statuto disciplina, con riferimento alle caratteristiche della circoscrizione territoriale di competenza, i principali aspetti dell’organizzazione e del funzionamento della vita della Camera di Commercio.
Lo statuto camerale assume così il valore di importante strumento di autogoverno con cui ogni Camera può tenere conto delle specificità territoriali per adattare l’ordinamento e la struttura dell’ente alle singole esigenze territoriali.
È evidente allora come, per cogliere le potenzialità dell’autonomia statutaria, non si poteva compiere la scelta – allettante in quanto semplice da percorrere perché avrebbe dato uniformità al sistema – di ricorrere ad uno statuto tipo per tutte le Camere di Commercio.
Questo avrebbe infatti eliminato il vantaggio dello strumento, ossia la possibilità di adeguare ciascuna struttura camerale alle diverse realtà locali, snaturandolo e trasformandolo in sostanza in un regolamento amministrativo solo proceduralmente più complesso.
Questa ipotesi è stata, d’altro canto, esclusa dalla stessa legge 580 che dispone che lo statuto provveda a disciplinare gli aspetti salienti della vita delle Camere tenendo conto delle caratteristiche del territorio di competenza.
Anche a Milano ci si è sforzati di cogliere le opportunità derivanti dalla potestà statutaria. Obiettivo della commissione di studio istituita su mandato del Consiglio e composta, oltre che dal presidente e dal segretario generale, da consiglieri, da amministrativisti, da giuscivilisti e da funzionari camerali è stato quello di arrivare alla costruzione di uno statuto realmente adeguato, che fosse la vera e propria “carta costituzionale” della Camera.
Nei mesi che hanno condotto alla proposta definitiva di statuto, ci si è sforzati di arrivare ad un documento in grado di far risaltare il salto di qualità compiuto dalla Camera con la legge 580, provvedimento che ha esaltato il ruolo della Camera quale istituzione di raccordo tra impresa e Stato, tra autonomia e sistema, tra territorio e funzioni, tra rappresentanza generale e rappresentanza particolare, tra locale e globale.
Era inoltre importante costruire un testo che riuscisse ad esprimere appieno la volontà del Consiglio ed avesse un contenuto originale – tagliato sulla specifica realtà socio-economica in cui la Camera di Commercio di Milano si trova ad operare. 
Ci si è dunque prefissi di rimarcare quelli che erano gli aspetti peculiari della Camera di Commercio di Milano e si è cercato di definire le sue attribuzioni non solo come manifestazioni dell’economia e dell’intero territorio su cui l’istituto camerale milanese esercita la propria competenza, ma anche in quanto rispondenti all’esigenza di apertura ai mercati internazionali e di inserimento nel mercato globale propria del sistema delle imprese milanesi.
Nello statuto si trovano riflessi provvedimenti importanti, che nel corso di questo decennio, hanno cambiato il volto al sistema amministrativo del nostro Paese (procedimento amministrativo, divisione dei poteri tra organi politici e funzioni di gestione, modalità di esercizio delle attività in relazione ad altri enti pubblici ed in relazioni ai privati, ecc.).

Per un nuovo modello di decentramento

Senza entrare nel dettaglio dei suoi contenuti, credo che le parti elaborate in modo più originale siano quelle dedicate ad alcuni principi e ad alcuni temi di particolare rilievo quali la natura della Camera, l’autonomia funzionale, le funzioni ed il principio di sussidiarietà.
La qualifica di ente di diritto pubblico data dalla legge 580 è stata integrata con un’importante specificazione: si è definita la Camera “ente autonomo locale funzionale”, ossia come organismo autonomo che, a differenza dagli enti territoriali, indirizza la propria attività non nei confronti di una comunità territoriale, ma in riferimento a determinati obiettivi legati allo sviluppo delle imprese e del mercato ed alla promozione degli interessi generali delle imprese stesse.
Nello statuto si è voluto evidenziare la natura particolare delle Camere, attraverso le quali si realizza un modello di decentramento – quello delle autonomie funzionali – diverso da quello degli enti locali territoriali e tenuto in considerazione per attuare il processo di decentramento innescato dai provvedimenti Bassanini. Quanto alla connotazione di “locale” occorre fare una precisazione. Nella legge di riordino vi è un richiamo alla circoscrizione territoriale di appartenenza; lo statuto ha ripreso il riferimento al territorio, ma al termine “locale” si è voluto attribuire un significato relativo alla base dell’organizzazione, non al campo di azione della Camera.
Riferimento dell’attività della Camera è infatti il mercato, il sistema economico, è perciò naturale che la crescente globalizzazione dell’economia e la conseguente operatività delle imprese su territorio extra-provinciale, o internazionale, conducano ad un orientamento internazionale dell’attività della Camera stessa. Se per un ente territoriale il territorio rappresenta un vincolo, per un ente funzionale, come la Camera di Commercio, è solo il punto di riferimento da cui partire per svolgere le sue funzioni di sostegno al sistema delle imprese.

Il fondamento dell’azione camerale

Riguardo alle funzioni, nello Statuto sono contenute indicazioni generali, non si è voluto entrare nel dettaglio facendo un’elencazione puntuale dei compiti specifici, ma si è preferito delineare quella che era la filosofia ispiratrice dell’azione dell’istituzione camerale milanese. Si è ritenuto importante non tanto andare ad elencare nello specifico i compiti già attribuiti dalla legge, quanto citare i principi fondanti l’azione camerale: la delegificazione e la semplificazione, la sussidiarietà e la complementarietà, la concorrenza e il mercato, la qualità dell’azione amministrativa; e ancora evidenziare funzioni innovative come l’accesso al credito, la formazione imprenditoriale, lo sviluppo delle infrastrutture e la valorizzazione delle risorse del territorio, la tutela dell’ambiente nell’esercizio dell’attività di impresa, la promozione della diffusione del commercio elettronico.
Una riflessione a parte va fatta per le funzioni di regolazione del mercato.
La legge 580 ha rafforzato le competenze delle Camere di Commercio in materia, si tratta di un segnale importante, che rispecchia un nuovo modo di intendere il ruolo della pubblica amministrazione nella società progressivamente recepito anche dal legislatore italiano.
La concezione dello Stato amministratore è infatti ormai superata, ma anche quella dello Stato interventista è ormai in arretramento.
Ciò che i destinatari dell’azione pubblica – le imprese per le Camere di Commercio – richiedono allo Stato, e più in generale alle istituzioni pubbliche, è di svolgere il ruolo di regolatore, di arbitro imparziale, della corretta osservanza di regole di comportamento necessarie a garantire una convivenza civile, ma elaborate ora autonomamente – “dall’interno” – dagli stessi soggetti chiamati ad applicarle e non più imposte dall’esterno, dalla Pubblica Amministrazione.
Il senso e l’importanza di questa missione sono stati recepiti nel testo dello statuto dove, nell’articolo relativo alle finalità e alle attribuzioni, è stato inserito un comma specifico sulle funzioni di regolazione del mercato. Questi, dunque, sono i settori di intervento nei quali la Camera di Commercio di Milano sarà sempre più impegnata in futuro a svolgere la sua azione, perché è in questi ambiti nuovi che si manifesta forte l’esigenza di azioni di assistenza e di sostegno da parte delle imprese. Una approfondita riflessione ha condotto alla redazione di uno specifico articolo relativo a due temi oggi fortemente richiamati nei provvedimenti di riforma dell’ordinamento del nostro Paese: la sussidiarietà e la complementarietà.
La discussione teorica che ha preceduto la redazione dell’articolo relativo a questi due aspetti ha evidenziato le diverse articolazioni che il concetto di sussidiarietà assume come criterio per la ripartizione di competenze tra le diverse istituzioni.
Si è infatti identificata una sussidiarietà di tipo attivo e passivo (riferita alle modalità di porre in essere determinate azioni che rientrano nelle compentenze di un ente) di tipo orizzontale (nel rapporto tra amministrazione e società) o verticale (ossia tra i diversi enti locali, con attenzione alla soddisfazione delle esigenze dei cittadini presso il livello di governo locale più vicino).
La sussidiarietà è un nuovo concetto sul quale si sta concentrando un’attenzione sempre maggiore nell’ambito dei dibattiti relativi al processo di riforma della Pubblica Amministrazione, di recente accelerato dai provvedimenti Bassanini, e che si collega strettamente al concetto di decentramento.
Anche riguardo a questo aspetto, lo statuto si dimostra molto attento ed evidenzia gli aspetti di vicinanza all’utente, ben presenti nella filosofia della Camera di Milano ed attuati mediante la prestazione di servizi di base alle imprese-utenti presso la propria rete periferica e presso le sedi delle Associazioni degli interessi organizzati, con il servizio di pre-sportello.
Nella formulazione finale dell’articolo sono stati evidenziati sia l’aspetto della cooperazione con gli altri enti che operano sul territorio – con i quali la Camera mira sempre più a porre in essere sinergie e collaborazioni, sia il concetto di sussidiarietà orizzontale, verticale ed attiva dell’attività camerale.
Attività che, in particolare, ha l’obiettivo di assecondare quelle iniziative che il mercato è in grado di attuare autonomamente, intervenendo invece con azioni di sostegno del sistema economico locale laddove il mercato non è sufficientemente attrezzato per fare da sé.

Considerazioni conclusive

La Camera di Commercio di Milano ha dunque ora a disposizione uno strumento di autogoverno tagliato su misura per sé.
L’approvazione dello statuto rappresenta un passaggio fondamentale, quello di maggior significato, nell’ottica dell’autonomia degli enti locali. È il coronamento della maturità istituzionale della Camera.
Perché le indicazioni ed i contenuti dello statuto trovino una piena e concreta realizzazione è necessario un forte impegno da parte di tutti coloro che lavorano all’interno dell’istituzione e continuare nell’azione di collaborazione con le Associazioni di rappresentanza, con gli altri soggetti del sistema camerale e con le altre istituzioni territoriali e funzionali.